在全球化的进程中，各国的大学都逐渐成为全球竞争的主体，公法人化也成为现代公立大学组织变革的基本趋势，我国公立大学的组织变革自然也不可能置身于该潮流之外。但是，我国学界对此虽有所讨论，相关研究却并未深入，公立大学的公法人化也尚未列入我国行政改革的议程。[49]相比较而言，台湾地区学界和行政界对此问题的关注度更高，探讨也更加深入，相关改革进程也稍处领先位置。自台湾地区“教育部”于1992年提出大学法修正草案以来，关于公立大学的法律地位、校长产生程序、校外人士参与制度以及如何大学内部自主弹性问题就引起了激烈的争论，至2003年“行政院”将重新形成的大学法修正草案提交“立法院”审议时，虽已历时十余年的讨论，很多关键问题却始终没有达成完全的共识，一直延续至对2003年版的大学法修正草案的讨论之中，并重新激发起学界的广泛争论。由此可见，有些问题是各个国家和地区公立大学公法人化过程中必然面对的共性化的问题，基于两岸文化价值观念的共通性，台湾学者的思考或有可资参照借鉴之处。本文即以台湾学界的相关讨论来探讨我国大陆地区应为之抉择。
（一） 公法人化形态之选择
这是公法人化过程中必然面临的首要问题。台湾地区的草案规定：“国立大学分为一般国立大学及行政法人国立大学。行政法人大学应自行或联合数校成立董事会。” （草案第5条）从这一条文来看，行政法人毫无疑问是属于公法人，但属于何种形态的公法人却并不明确。尽管也有的学者结合修正草案第27条、第29条和第30条有关董事会组成和设计的规定来看，认为行政法人“国立”大学的性质是公共营造物的公法人。根据草案中的相关说明表明，“行政法人国立大学”的设置目的在于和采取校务基金方式运作的“一般国立大学”相区别，特指采取第二章规定的董事会方式运作的国立大学，并无进一步区分之意图。[50]尽管如此，这一概念还是引起了学者的反对。有的学者认为，“行政法人之‘行政’即强调监督管理、规划之意，而大学成为法人，主要是释放它的行政性格，强巩其学术自主、自治地位，因而冠以‘行政’与体质矛盾。……大学法修正草案中仅抄录行政法人法中有关职员、工、警卫过渡期间保障条款，其余如大学之组织、运作与财务则和行政法人法主要条文如董事会、职权与监督等毫不相关，勉强称行政法人，反有误导之嫌。”因此，“无论基于行政法人之目的或精神而言，国立大学都不适宜冠以行政法人之名称，应恢复原先讨论的‘公法人’用语。”[51]
我国《
高等教育法》第
30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”该项规定明确了高等学校的法人地位，但也没有具体到何种法人形态。由于我国无公私法之分，也无公法人、私法人的区别，高等学校实际上处于非常模糊的法律地位。一般认为，我国的公立大学法人应属于事业单位法人，但具有多重性质。它既是民事主体，又是教育主体，具有双重的法律地位。[52]笔者认为，我国公立大学公法人化的形态选择应把握如下两点：其一，我国公立大学法人化应以公法人为方向更为合适，应当淡化我国公立大学作为民事主体的色彩。因为公立大学负有特定的公共任务并因此接受政府预算支持，如果采取私法人的形态，必然导致政府对大学控制力的降低而逐步缩减其对大学的财政义务。其二，我国公立大学公法人化应采取公法社团形态为主、以公法财团为辅，不宜采用公共营造物和特殊公法人的形态。主要原因在于我国公立大学基本上还属于“教育部大学”，受行政力量强力支配。虽然1998年颁布的《
高等教育法》从第
31条到第
38条规定了大学的自主权。但是，在其公立大学的内在结构中，仍然是行政管理权占主导，行政管理权和学术自由权之间形成了一种既协调又紧张的关系。[53]在这种情境下，公立大学组织变革的首要前提在于提升学术力量的法律地位。就此而言，公法社团是最为理想的一种方式。但是，我国公立大学还普遍面对的另一个难题是教育经费的短缺问题。为了改变这种境况，1995年颁布的《
教育法》已经突破了原先的由政府独家办学的旧格局，按照法律规定，举办者可以是各级政府，也可以是企业、事业组织、具有法人资格的社会团体和公民个人，它们可以单独举办，也可以联合举办。[54]所以，采取公法财团的形态有利于公立大学加强与企业、政府合作，拓展“第三渠道”（即社会服务）来获得资源，提高自己的竞争力。所以，我国公立大学法人化过程中对某些少数被教育部列为重点发展、且国家财政资助充足的大学（比如被列入211工程的前10位的大学）宜采取公法社团的形态，其他公立大学宜采取公法财团的形态。而公共营造物形态的大学很可能将教师因“受聘者”的地位而被边缘化，不利于学术自由；特殊形态的公法人形态的大学很可能陷入非驴非马、又驴又马的境地，也不利于发挥自治与效率之功能，所以这两种公法人形态在我国目前暂不宜采用。
（二） 校外民主参与途径之选择
这是通过公法人化来调整公立大学与外部关系的重点问题。台湾地区的草案遭到学者最强烈批评的是关于董事会的设立、地位和组成问题。（草案第5条、27条、28条、29条、30条）该草案规定，行政法人“国立”大学成立以后，应当自行或者单独联合几个学校设置董事会，董事十一人至二十一人，任期四年，连选得连任，并以一次为限。董事由“教育部”就学校校务会议通过推荐之人士，以及高等教育审议委员会推荐得校外声望卓著人士遴聘产生之；校外董事人数，不得少有全体董事总额得二分之一。董事会行使职权时，发现学校有重大违失，应立即报“教育部”。董事会设置董事长一人，由“教育部”部长就董事中提名，提请“行政院”院长聘任之。这一制度设置之初衷在于构建一种外部力量参与大学治理的途径。正如草案的相关说明所指出， “为避免大学过于封闭与社会脱节，难以回应社会之需求，明订各大学应设置董事会，使各行政法人‘国立’大学具有外部开放性、容纳国内外专家学者与社会人士之董事会，对学校管理与发展提出建议，一方面使大学因社会参与受到外来刺激，而不至于封闭，他方面可扮演代替教育部监督学术机制，亦即由外部社会精英参与管理监督之模式。”[55]但是，台湾学界大多认为这一规定显然存在极大缺陷。其一，董事会的定位模糊。一般法人的董事会是法人的内部机关，但行政法人“国立”大学的董事却可以跨几个学校联合设立，似乎是超越法人之外、凌驾法人之上的机关。其二，董事、董事长由行政权产生，使得行政权能够直接或间接掌控大学之主要人事，大学自治恐难保全。其三，校外董事超过董事总额的二分之一，造成“外行人控制”的局面，也有违住民自治的理念。有鉴于此，台湾学界主张改设德国式“大学咨询监督委员会”的呼声颇高。[56]
