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比较中美税制对经济增长和财富调节两造的偏好程度，可以发现：中国税制是以效率作为主线的，并将公平作为相对远期的目标；美国税制的直接税主导模式本身就暗含了课税公平的思想意旨，而不断提高税制的经济效率则是其多次变革的基本取向。评价税制改革成功与否的标准并不在于纯粹的经济增长或是单极的财富调节，重要的是税制变革的主导思想应当体现稳定经济增长，同时保证经济增长而带来的财富公平而有效的分配，包括宏观构架上财政分权和地方自治，以及微观上横向的公平征税和纵向的量能课税。这就是税制改革的经济意义，也是财税法追求公平和效率价值的具体体现。中美两国分别处于制定法和判例法的法制传统中，中国税制变革的法理性和稳定性基础要甚于美国税改状况，但是效率优先的法制理念却也从国家政策层面上多少抵消了这一制度影响。
（二） 法制治理优先还是财税政策优先
20世纪80年代里根主政实行税制变革以后，此后的90年代末期布什政府也掀起了新一轮的税改势头。不难发现的是，不同的经济发展阶段存在各异的主流经济理论，并作为智库支持提供给主政者参考并采用。里根面临经济滞胀的状况，此时在政策理论上废除凯恩斯的需求管理主义，而采供给主义学派的供给管理观点，从而通过减税而使美国经济在短期实现经济回复和长期实现经济增长。布什所处的经济状况则是市场疲软，采用的政策理论则是后起的新自由主义，通过小政府大市场的模型来重构美国税制，以减轻纳税人负担，刺激公司投资，调整经济结构从而带动经济的发展。尽管这些政策措施的采取在艰难的博弈争论后，均已通过议会的批准而成为不同阶段的税改法案，并且存在明显的效果，但是学界对美国税制的批评声还是不绝入耳。这里最多的还是关于财税政策的探讨，以及采取何种政策实现税改目的争论。
对中国现代税制起决定性作用的税改是1994年的分税制改革，业已确定中国税制的基本模式和大致框架。10余年来，税制改革对明晰中央和地方的财权，贯彻税制统一的方针以财税调控促经济发展等方面起到了极其重要的作用，并取得了明显和公认的实际效果。同时，社会主义市场经济的不断发展和相应体制的逐步完善，也使得分税制改革在适宜的社会经济和制度环境得以全面展开。但另一方面，随着中国经济对外开放程度的进一步加大，特别是我国自2001年底加入世界贸易组织以来，现行税制已经难以适应当下的经济结构和市场要求，要求对税制再次进行体制改革和结构优化的呼声也越来越高。特别是市场日益国际化的时代特点也要求各国税制立法和政策取得一定程度的趋同，而使得各国市场要素在国际经济中得到相对优化的制度供给。中国有关增值税转型、“两税”合并和个人所得税改革的呼也是顺应税制基本规律和时代特点，故而也显得尤为引人注目，并且在决策层中已经达成共识，在立法实践中也开始加以逐渐落实。
需要谈到的是，作为经济改革的基本组成之一的税制改革，在法治国家的视野中应当如何运行。此处所要考察的即是制度变迁中的税收正义问题。涉及的第一个问题在进行税制改革的当下，究竟是法制治理优先，也即以法律制度对税制变迁的严格约束来保障财税政策不朝令夕改，从而实现经济的相对稳定，还是在财税政策的主导推动下实行税制改革，以求得经济的快速持续发展。而在深一层考虑，美国是一个法治国家，民主制度使得财税政策的争论结果往往以单行法案的形式予以正当化，而获得合法性的基础。同时，高度发达的市场经济体制已然使得美国经济在周期规律相对清晰的环境下自我修复，并将这种修复的思路予以现实化。而在当下中国，一方面转型社会的法制尚不完善，“法律尚未完全职业化，还在努力学习争取成为资本的语言和权势的工具，还暴露着它的红嫩的爪牙”；另一方面法制治理在很大程度上实际上也是一个程序性的工具，来提供政治统制上的正当性。 加之法制在税收诸多领域的不完善，使得中国税制改革中的大多数情况表现为政策取代或优先于法制。
法制上的补充性缺失是中国税制变革的现实基础。但是照搬和移植过来的先进制度不一定在中国能取得良好的效果。 用财税政策去适应性地尝试性地改变和矫正现存的经济结构，其后再以法制去对被证明合理的模式进行确认，这是中国的税改路径。 这可以从两个层面上开进行理解：一是作为宏观税制基础的中国二元经济结构使得税制在工农业之间产生裂痕，而只能在经济发展到一定程度后予以弥补和解决。以农业税为例，农业税的取消呈现了基层政权自给为主到国家反哺农业为主的动态过程，这时财政转移支付的矫正公平才在农业贡献工业的历史旧帐中得以后进性的偿还。二是作为微观税制基础之一的增值税制，在中国经济体制的渐进调整中，出现了对消费支出征税的可能和必要，而不再囿于资本和劳动的税基框架。 微观税制中各税种的政策性立法与经济环境变化是紧密相连的，税制修改的法理问题不是在于怎么改，而是在于此种改革的合法性与正当性。
中美两国对税制改革分别持立法直接推进与政策试点检验的立场模式，这一方面是由中美两国不同的政制文化传统和法治发展状况决定的，另一方面也是基于中美两国经济问题的复杂程度和深层结构而必然会出现的治理路径。财税政策优先首先是在法律治理尚不完全的时候所作的回应性的调适，而在法制进化的过程中不断予以正式化和法律化。中国的税制变革正是这种渐进试点的政策土壤中不断自我改造和修正，在成本较低的前提下实现税制的合理与正当的有效统一。美国的税制立法尽管秉承普通法系的自由传统，但是冗长而严格的国会审议过程依然将美国税制变革约束在需要统合平衡各方意见的范围内。而联邦的法案一旦通过，就应当在全美的范围内实施，并会获得良好法律治理的实际效果，这种税制改革的模式显然是以美国完善良好的制度基础和相对均衡的经济结构所决定的。
（三） 以纳税人为中心——殊路同归的判断
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