|
⑤其他组织 指上述社会组织之外的其他组织，如群众性自治组织的居委会、村委会及其他国家机关的内部组织等经授权，从事一定的行政职能活动。
2．我国现行行政主体理论研究的概括
纵观我国现行行政主体的概念与类型可作如下概括：
（1）我国行政法学中行政主体内涵的核心局限于“行政职权”
正如理论界普遍认同的“行政权力是行政主体的核心要求，只有享有行政权的组织才能成为行政主体”。 在这一前提下，是否拥有行政职权是界定行政主体的重要标准，行政职权产生的方式是区别职权与授权行政主体的界限。在具体论及“行政职权”的性质时，理论界通常认为：行政职权是国家行政权的转化形式，是行政权的法律表现。其特性在于强制性、命令性、执行性、优益性、不可处分性等。围绕着“公共权力”这一核心，行政主体所承担的义务的实质在于依法行使公共权力，不得侵犯个人合法权益。具体到行政法律关系的研究中，我国行政法学将权力支配关系视为行政法律关系的核心内容，并在此基础之上的分析双方当事人之间权利、义务关系。
因此，在我国行政法学中，无论是职权还是授权性行政主体其实质核心是相同的，即都体现为“公共权力”的行使。两类行政主体在行为方式与相对人的法律关系等方面均无不同之处。这种分类与行政主体的界定无法体现出现代行政由“公共权力”走向“公共服务”的发展轨迹，也没有体现出现代行政下不同行政主体在功能、组织以及活动方式等方面的特色。这反映出我国行政法学研究仍局限于以“公共权力”为核心的传统公法时代，尚未将“公共服务”、“积极义务”、“非权力行政”以及“公私法的相对论”等观念融汇于我国的行政法学研究之中。虽然我国理论界在行政的类型之中已经初步引入“给付行政”的观念，但并未将其贯穿于行政法学的整个体系之中，也并未对行政主体、行政行为等相应内容进行改造，以适应此观念的引入。
（2）缺乏对行政分权以及行政分散的综合研究
如前所述，现代行政主体的多元化是行政扩张的产物，是现代行政功能与组织复杂化的体现，是行政分权以及行政分散化的结果。它表现为国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政的原始主体所承担的公共职能，以地方分权和公务公权的方式下放于其它公务法人，甚至以特许，授权等方式借用私法组织满足公共行政的需要。这种行政分散化是现代行政发展与政府模式改革的根本体现。与此相对，我国行政法学恰恰缺乏对改革之后的社会结构变迁，以及由此而引起公共职能分担进行深入细致的研究。具体到行政主体而言，缺乏对行政分权制度作实质分析，没有将行政分权，政府模式的调整同行政主体的定位与类型划分联系起来，未曾对行政主体的功能与组织作类型化研究。
（3）我国行政主体的研究囿于行政诉讼的被告，无法体现出现代行政的复杂化
如前所述，我国行政主体是应法学界有关行政组织研究角度的转变，以及行政诉讼实践的需要，作为技术性概念提出来的。作为一个法学术语，穷尽了它所要反映的对象和客体——所有的行政管理机构，具有高度的抽象性和概括性，顺应了我国行政诉讼的理论和实践要求，对于确认行政职权、行政职责、行政责任，从而保持行政活动的连续性、统一性以及明确行政复论的被申请人、行政诉讼的被告有着十分重要的作用，但这种界定无法体现出现代行政在组织性质与行为方式上的复杂性。
随着社会的发展，现代行政已经突破了公法组织以公法形式，私法组织以私法方式活动的一一对应模式。公私混和成为一种普遍的现象，如公共领域与私人领域交叉之后出现的“第三领域”；介于纯公共物品与私人物品之间的“混合物品”等等。诚如哈贝马斯所言，这些领域与现象已不能单纯地以公和私来界定，它们融合了公与私的双重特性。这种融合在法律领域直接体现为公私法的相对论取代了传统的公私法二元论。现代行政中公法人以私法方式活动（如：行政契约、政府采购），私法人通过授权、特许介入公共行政领域，甚至通过私法组织的私法活动来实现公共行政的目的等等现象，正是公私法组织在功能与组织形式方面交叉与融合的体现。因此，现代行政法学的研究应适应此种形势的发展，调整其研究范围和体系。就行政主体而言，应充分体现这种现实复杂性，一方面，不能局限于从公共权力角度来研究其功能；另一方面，不能以单纯组织形式来限定其范围。
基于以上变化，现代行政主体一个根本的标志在于突破了传统公法诉讼的约束，即行政主体与行政诉讼被告之间并无必然关联。形成这种局面的根本原因在于行政统一法律制度的打破，非权力行政受私法规划制约等。这种公法的私法化与私法的公法化现象，促使我们必须在一种新的模式之下研究行政法，使其更具现实性。上述分析表明，我国行政主体的理论研究尚需进一步完善，特别是在体制改革与转型的时期，这种完善更具紧迫性，因此，如何调整有关行政主体的理论研究，以适应国家——社会——市场三元模式的形成与行政体制改革的需要成为当务之急。
（二）我国行政主体的理论完善
理论的研究必然植根于实践的需要，如前所述，我国行政主体是应法学界有关行政组织研究角度的转变，以及行政诉讼实践的需要，作为技术性概念提出的。在这种背景之下，行政主体的实质在于归纳、概括各种类型的行政诉讼被告。这种研究显然不同于大陆法系各国对行政主体分析概括的初衷，更无法反映出现代行政变迁的根本特征。
通过分析现代行政主体多元化的具体体现、背景与原因以及对行政法学研究的影响，笔者认为完善我国行政主体理论研究的关键在于转变研究的角度与立足点，即立足于现代行政的发展，从行政分散化的现实需要出发，研究行政分权制度以及特许、授权等行政分散方式同行政主体的关系，进而对其概念、类型、功能以及组织形式进行分析。这种新的研究角度无疑会为我国行政主体的研究注入新的内容，从而拓宽其视野与范围。基于上述研究角度的变迁，首先必须对如下几方面的内容进行调整与完善。
1、在区分“内外部权利能力”的前提下，明确行政主体作为行政法上独立人格的实质含义，从而理清行政分权与行政机关的职权配置之间的关系。
在现代法观念之下，拥有行政权限的行政机关享有内部权利能力已得到普遍认可，这类行政机关在其权限受到其它机关侵害时，可以权利主体和当事人身份提起“行政法上的机关争议”。但这种内部权利能力并不等同于权利义务的最终归属，享有内部权利能力的行政机关也并不意味着能够成为独立的法律人利义务的最终归属主体以及外部权利能力相对应。
从行政分权的角度而言，行政主体的多元化是不同法律人格分担公共职能的结果。这种分权不同于行政机关的权限配置，它以“权限独立、责任自主”为核心，一方面，将国家公共职能以地域分配的方式，合理配置于不同的地域团体，并实现真正意义上的自负其责，从而减轻国家行政机器的负担，充分发挥地方积极性；另一方面，以事务性质为标准将需要一定独立性的国家公务分属不同的公务法人实施（如：财团或社团法人），从而实现行政方式的调整，以适应公共服务的需要。由这种行政分权而产生的衍生行政主体同原始行政主体——国家之间的关系，不同于国家与其所属行政机关之间以及行政机关相互之间的权限配置关系。这是两个法律人格之间的关系，具有人格独立与地位平等的属性。这种独立与平等在法律上具体体现为：管辖事务的明确性、行为的自主性、法律地位的独立性以及国家监督的法制性。从这个意义而言，行政机关只是国家直接行政的实现手段，其本身并不具有行政分权而产生的主体性地位，因而不是国家间接行政所需借助的行政主体。就行政主体研究而言，直接行政与间接行政、原始行政主体与衍生行政主体之间的关系应是其核心，行政机关的权限配置只是其下位概念，无法取代因行政分权以及由此产生的行政主体多元化的研究。完善我国行政主体研究应当区别、综合这两个不同层面的内容，从而合理界定各自的实用性与价值。
|
