在改革中，伴随着“国家的缩影”——“全能单位”的分化，全能国家的公共管理体制已逐渐走上解体，市场与社会因现实的需要脱颖而出。传统的一元化社会结构已逐步为国家、社会、市场的三元结构所取代。总结中国社会经历的这场全面而深刻的变化，有学者将其概括为“权力多极化”过程，并指出：“伴随着政治领域权力的减弱，经济领域和社会领域的权力正在逐渐成长，原先那种政治领域垄断一切的‘单级结构’正在向三个领域分享权力的‘多极结构’转变，这是1978——1998年之间中国社会结构演变的基本脉络。” 这种多极结构的实质在于将市场与社会从国家桎梏中解放出来，明确其各自的功能，活动的方式与遵循的基本法则。这种多极化结构打破了公共职能国家垄断的传统，促使公共职能分担方式的调整与重构。
（三）中介组织的培植与公共职能的分担
20年来的市场化改革，不但改变了我国原有的经济体制，而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革，瓦解了原有的一元化社会结构，促使国家——社会——市场三元模式的初步形成。随着单一体制的解体，以及社会自治化的需求，“小政府”“大社会”成为一种理想的社会管理模式。这一模式的确立标志着政府从社会领域的退却，以及社会自主性的提高，在这种自主性的要求之下，社会承接起政府“退卸”下的公共职能，并通过大量的非营利组织（即第三部门）得以实施。许多具有自治属性的社会中介组织，如各种行业自治团体（律师协会、会计师协会、足球协会等）逐步建立起来，并以非政府机构的身份承担着整个行业的自治与自律，行使着过去由政府部门行使的管理职能（包括章程制定权、强制征收会费权、纪律处分权等），成为分担公共行政的主体。就经济领域而言，在政府转变职能的趋势之下，商会、行业协会等社会中介组织的作用日益突出。十四届三中全会通过的《
关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出：“政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐渐减少”、“要发挥行业协会、商会等组织的作用”。八届人大四次会议通过的《
国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出：“深化经济体制改革，转变政府职能，把不应由政府行使的职能转给企业、市场和社会中介组织。”中共十五大报告进一步提出要“培育和发展社会中介组织”，这些决议对社会团体等社会中介组织在社会主义市场经济体制中的重要地位和作用给予了充分的肯定，并为社会中介组织行使公共职能提供了政策依据。
鉴于我国正处于社会变革与转型时期，许多承担公共职能的中介组织，仍然具有浓厚的官方色彩，在机构设置、人员配置、组织管理等方面缺乏应有的自主性与独立性，实质上依然是政府行政权力的延伸。因此，合理界定政府在公共管理中的角色，规范与完善非政府组织的公共职能，在保障中介组织自治性、独立性的基础上，实现政府的宏观监控，促使公共管理由单纯的直接行政向直接行政与间接行政并存过渡，进而实现全能政府向有限政府的转变，成为我国行政改革的重要内容。
四、行政主体多元化与行政法学研究
如前所述，“公共服务”国家观念所导致的行政扩张，以及由此而产生的行政分散化是形成现代行政主体多元化的根本原因。从另一角度而言，现代行政主体从原始主体——衍生主体，从公共权力主体——公共服务主体，体现了现代行政的发展趋势。因而，行政主体的多元化既是现代行政变迁的产物又是其变迁的体现。随着现代行政从“公共权力”走向“公共服务”，行政主体由一元化走向多元化，以“公权力”为核心的传统行政法学已宣告解体，代之而起的是现代行政法学。因而，以行政主体的多元化为立足点，考察、分析行政法学的发展、变化是十分必要的。
（一）行政法性质的界定与行政主体多元化
1、行政法学研究方法的变迁——从公私法的二元论到公私法的相对论
（1）公私法二元论下的行政法学
在大陆法系的法律传统中，因调整对象、法律内容的差异，存在着较为严格的公私法之分，并分别形成各自独立的法律体系，适用不同的诉讼程序。在这种公私法二元主义下，行政法当属国内公法，“行政法是指有关行政的组织、作用及其统制的国内公法” 成为一种普遍认可的定义。因此，行政法不仅仅是承认行政的特殊法技术的特别法，而且被认为是规范行政固有事项，与民事法即私法对立且并存的法体系。在这一认识下，探求行政法的特殊性，明确公私法的界定标准，成为法学研究不可回避的问题。但是，“到底基于有关行政的法的何种性质而承认其特殊性和固有性，亦即公私法的区分标准，在法学研究领域一致没有形成统一学说。” 归纳起来，主要的见解有：主体说、生活关系说、利益说、权力说等等。但通说认为，行政法的特殊性质在于以国家作为统治权的主体，行使公共权力。在此种意义下，行政等同于公共权力的行使，行政法的调整对象亦在于公共权力。因此，作为行政法学技术名词的行政主体指代行使公共权力的法律人格。
（2）公私法相对论下的行政法学
随着现代行政的发展，一方面，行政的功能不再局限于公共权力的行使，行政开始致力社会公共服务的提供，并向私人领域渗透；另一方面，应“公共服务”的需要，许多私法组织介入公共领域，并享有行政法上的特权。哈贝马斯将此种现象称之为“国家的社会化”与“社会的国家化”，并指出：“在社会福利国家的工业社会中，各种社会关系越来越复杂，它们无法再用公法或私法加以分门别类，……法律的发展在一定程度上跟随社会的发展，从而导致了错综复杂的类型增加，这一现象一开始被称为‘私法的公共化’；之后，人们从相对的视角看到了同一个过程的发生，亦即，公法的私人化：公法因素和私法因素彼此耦合，直至无法分辨清楚。……国家从公法中逃遁了出来，公共权力的职责转移到企业、机构、团体和半公共性质的私法代理人手中，与此同时，也出现了私法公共化的反向过程，亦即公法之私人化。公共权力即使在行使其分配与促进职能时也运用私法措施，公法的古典标准彻底失效了。”
从行政主体而言，这种“公法的私法化”与“私法的公法化”趋势具有两方面的法律意义，其一，行政主体的功能是否应限于公共权力的行使；其二，行政主体的组织形式是否仍等同于公法人。并由此对行政主体这一法学概念的界定提出了挑战，但无论如何界定都无法否认现代行政主体多元化的发展趋势，以及这种趋势同公私法相融现象的相因关系。
在这种现实之下，法学领域开始出现对传统公私法二元论，以及由此而产生的法学研究体系、研究方法的反思与批判。日本学者盐野宏阐述其行政过程论时指出：“将公法、私法作为说明概念来使用，也许是可能的。……不过，如果在此基础上更进一步规定行政法是有关行政的国内公法，而行政法学则是关于这样的行政法的学问，则是有疑问的。” 他认为这种法学构筑并未能充分把握现实的行政现象。原因如下：
