2、行政主体的多元化与作用法上的法律关系
行政作用法上的法律关系是指行政主体与相对人之间形成的权利义务关系。在以“公共权力”为核心的传统行政法中，这种关系表现为具有单方性、强制性的“权力关系”，即“支配关系”或称“本来的公法关系”。随着社会的发展，行政职能超越了“公共权力”的行使，积极的公共服务已成为现代行政的需要，承担公共服务职能的特殊法人或公务法人的出现成为一种必然，这些行政主体通常是以非权力的方式来履行行政职能。由此而产生的行政目的以及手段的多样化，打破了以“权力关系”为主导的行政法律关系模式，促使“非权力关系”亦称“管理关系”逐步形成。“这种法律关系基本上与私法关系（对等的权利主体相互间的关系）相同，只是因为其关系到公共福利的实现，因而在实体法上予以特殊的法处理。例如：公物的管理及公企业的经营等。” 因此，此类关系被称为“传来的公法关系”。这些非权力关系的出现，是现代行政扩张在法律关系上的体现。具体关系可图示如下：
权力关系……本来的公法关系
（支配关系）
公法上的管理关系……传来的公法关系
非权力关系 （提供服务的关系）
私经济关系……私法关系
回顾现代行政的发展，从公共权力到公共服务，从行政主体一元化到多元化，从权力关系至非权力关系，由此可以看出现代行政变迁的基本轨迹，寻找它们之间的关系，并发掘其深刻的背景无疑是行政法学研究的重要内容。
五、行政主体的多元化与我国相关理论的完善
我国行政学界对行政主体的研究开始于80年代初，确切地讲是
行政诉讼法颁布前后，应行政诉讼理论中对被告资格的抽象化，以及有关行政组织研究角度变化的需要而发展起来的。当时，有学者认为传统的行政组织法研究都是根据行政学、组织学的原理，对行政组织法的法律调整进行概括，是就行政组织而论行政组织法，或就行政组织法而论行政组织，都没有脱离行政学、组织学的角度。他们认为法学应从主体的角度来研究行政组织，任何组织和个人在法律上的意义都体现为能否成为主体，只有具备了的主体资格，这些组织或个人才能同其他组织或个人产生关系。并指出：在行政法上，行政组织的实质意义在于是否具备主体资格。 这种新的研究角度对我国行政法学的理论研究无疑有着十分重要的意义。“行政主体”这一概念正是应这种研究角度变迁的需要引入的，并随之深化成为行政法学研究的核心问题之一。
（一）我国现行行政主体理论研究的概况
1．我国现行行政主体的概念与类型
就目前而言，我国行政法学对行政主体的定义基本一致。如：“行政主体是指依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此而产生的责任的组织。” “行政主体系指依法拥有独立的行政职权，能代表国家以自己的名义行使行政职权以及独立参加诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。” 上述两个定义在表述上虽略有不同，但其实质内涵基本一致。理论界在上述定义基础上将我国行政主体分为职权性行政主体与授权性行政主体（即：法律法规授权组织）两大类。
（1）职权性行政主体的种类
依照我国行政法学的解释，“凡行政职权随组织的成立而自然形成，无须经其他组织授予的管理主体，便是职权主体。” 因而，职权性行政主体的法律地位直接来自
宪法与组织法的规定。在我国行政法学中，此类行政主体包括各级各类国家行政机关。如：中央行政机关与地方行政机关。
（2）授权性行政主体的种类
与上述职权性行政主体相反，“行政职权并不因组织的成立而形成，而来自于有权机关授予的管理主体，便是授权行政主体。” 在阐述这类行政主体产生的原因时，理论界认为：“一般而言，行政职权应由行政机关来承担并实施。但是，由于社会的发展和需要，现代公共行政事务不断地扩展和增加，许多涉及到社会性和专业性的行政事务，如市容环境卫生、食品卫生监督、物价检查、医疗事故签宁等，都需要社会组织来参与和解决。如果仅仅靠行政机关，未必能够取得良好的社会效果。正因如此，行政法规需要把某些行政职权授予相应的社会组织来行使。这些社会组织也就由此成为被授权的组织而取得行政主体资格，成为与行政机关相对应的另一类行政主体即授权行政主体。” 亦即“法律法规授权组织。”并依据我国有关法律、法规的规定，将具备授权行政主体资格的社会组织归纳为以下几类：
①行政机构，指国家行政机关因行政管理的需要而设置的，具体处理和承办各项行政事务的内部组织、派出组织和临时组织。
②企业单位，目前，下列几类企业通常成为被授权的对象：
公用企业 指邮电、铁路运输、煤气、自来水公司等。例如：《
邮政法实施细则》第
3条第1款规定：“市、县邮电局是全民所有制的经营邮政业务的公用企业，经邮电管理局授权，管理该地区的邮政工作。《
中华人民共和国铁路法》第
3条第2款规定：“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”
金融企业 包括各类商业银行、保险公司。例如：《中国银行章程》规定，中国银行属企业性质，但可根据国家授权发行外币债券和其他有价证券。
专业公司 指以公司形式存在，主要从事经营活动，但同时又承担某一方面行政职能的企业。它们通常是由原专业性较强的行政部门改建而成，如中国煤炭统配总公司、中国船舶总公司、中国石油化工总公司。这类公司通常亦被称为行政性公司，是政府职能转换和机构改革的特殊产物。
③事业单位 例如学校根据《
学位条例》享有学位授予权，计量检定机构、卫生防疫机构、食品卫生检验单位依授权从事某种专门技术检验或签定工作等。
④社会团体 例如《
中华人民共和国消费者权益保护法》第
32条授权消费者协会对商品和服务进行监督、检查，并可对消费者投诉事项进行调查调解；《
中华人民共和国注册会计师法》授权会计师协会负责会计师的注册工作（包括受理申请、准予注册与不准予注册、撤销注册等）。
