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在地域性行政主体分化为国家与地方自治团体之后，因经济联合，社会一体化发展的需要，各国均存在地方团体为达成某一特定行政而组成联合体的情况。这种联合体亦具有独立的公法地位。因而，各国行政法学均将其视为一种新型的行政主体。因立足点不同，各国对其性质作不同理解。比如：日本将其称为“特别地方公共团体”，而法国则将其视为一种特殊公务法人即“地域性公务法人”。这种行政的分化与组合，以及由此而产生的新型行政主体，显示出现代行政实施的灵活性，体现了现代行政主体多元化的发展趋势。
（2）一般性行政主体与专门性行政主体的分立
这种分立主要体现为公务分权以及由此而产生的具有相对独立性和专业性的公务组织。所谓公务分权即将需要一定独立性的行政事务从国家、地方团体的一般行政职能中分离出来，成立专门的公法人实施。此类公法人存在的目的在于：增强现代行政的活力，弥补传统地域性行政主体灵活性不够，官方色彩过浓等缺陷。在法国行政法中，这类公务法人按其各自分担公务的类型，将其分为：行政公务法人、地域公务法人、科学文化和职业公务法人、工商业公务法人。德国以及我国台湾行政法学则从法律技术出发，按照它们各自组成因素的不同，将其分为：公法社团、公法财团、公营造物法人。
（3）私法主体与公法主体的并存
在传统行政法学上，行政主体的外延原则上等同于公法人，然而，随着行政的扩张以及行政分散化实施的需要，现代行政已非公法人的专利，各国实践中均存在大量特许、委托、授权私人从事行政事务的情况，例如：德国行政主体中的“经授权执行行政任务的私法组织”，以及我国台湾行政主体中的“公权力受托人”。此外，还存在国家或地方团体设立私法人，并授权其以私法方式执行特定行政任务的情形。后一类私法人能否成为行政主体，理论界虽存在很大争议，但不可否认的是，现代公共行政的实施方式与途径已日趋多样化，这种多样化对传统行政主体的界定提出了挑战，并加剧了现代行政主体的多元化趋势。
二、现代行政主体多元化的原因与背景
从“公共权力”走向“公共服务”是现代行政发展的必然趋势，这一发展极大地拓宽了行政的内涵与外延。伴随着这种扩张趋势，引发出行政民主化、灵活化、以及方式多样化等现代行政的需求，与此同时，为适应现代社会的发展，提高行政效率，改革僵化体制，调整政府模式，在“有限小政府”的前提下，发挥行政作用，满足多元化的社会需要，成为现代行政面临的双重目标。如何能够实现此两种目标的有效统一，成为各国现代行政改革的实质核心。这一矛盾最终的解决途径是行政分散化，即将公共行政的职能分散于多个主体，培养、扶持政府之外的其他公共服务机构，并使其具有实施行政的主体性。这种行政分散化改变了传统政府垄断公共行政的局面，使得现代行政从政府的直接行政过渡为直接行政与其他非政府机构间接行政的并存。这一过渡促使国家这一原始行政主体之外衍生出许多新的行政主体。从直接行政——间接行政，从原始行政主体——衍生行政主体，不仅是现代行政的需求与行政分散化的体现；而且展现了现代行政主体由一元化走向多元化的发展趋势及其深刻的根源。
（一）公共行政的发展与扩张——现代行政主体多元化的背景
在古典经济学家亚当•斯密的自由经济政策占主导地位的自由资本主义时期，由市场这只“看不见的手”来调节社会经济成为一种理想的社会模式，在此种模式之下，政府角色相当于消极的“守夜人”，行政职能主要限于维持公共秩序，处理国防、外交等事务，所谓行政主要指“公共权力”的行使，体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制。单方性、命令性和强制性是其主要特征。
自20世纪以来，随着社会事务的日益复杂，有限的消极行政难以保持社会经济的平衡发展，难以满足日益增长的社会需求。积极的服务行政成为一种时代趋势。正如狄骥所言：“今天，作为某种复杂变革过程的结果，一方面归因于知识进步，另一方面归因于经济与工业的发展，政府的事务已经超出了提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种其它职能，……包括公共教育、济贫、公共工程、照明、邮政电报电话、以及铁路运输。” 随着上述经济政策的调整以及社会发展的需要，国家从经济、社会发展的“外部保证人”演化成了直接参与者。在这种演变之下，行政已由消极有限的权力行政转化为积极扩张的服务行政，无论从其活动范围、方式以及主体而言都日趋多样化、灵活化。“今天，除维持治安和确保税收这样一些传统的权力作用外，与人民福利紧密相联的非权力性的管理作用，在行政活动领域越来越占主要地位。” “……再经一、二次大战，福利国家（wohlfahrtsstaat）、保护国家（Fursorgestaat）、助长行政（Forderung srerwa ltung）、给付行政（leistung sverwaltung）等新颖之国家目的及行政作用论逐渐被接受，行政机能遂呈几何级数之增繁多涉，行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求，日益迫切……” 在这种发展趋势下，行政的内涵除传统的警察活动之外，亦增设了大量的公务活动，诸如：工商业公务、社会公务、职业公务等。这些大量出现的公务活动，不但涉及到产业经营，而且包含众多的社会救助与保障的实施，充分展示了现代行政的活动空间，及其在社会生活中的重大作用。因此，现代行政已不再是“公共权力”的代名词，同时还意味着政府的服务与保障功能，体现为公共事业的提供、社会福利的保障等等。这些非权力行政的出现是政府职能调整、演变的必然结果，并促使公共行政的理念发生了根本性的改变，它标志着现代行政已由“公共权力”走向了“公共服务”。这一发展以及由此引发的行政扩张为现代行政主体的多元化提供了契机。
（二）公共职能的分散化与社会化——现代行政主体多元化的原因
从“公共权力”走向“公共服务”是现代行政发展的必然趋势，这一发展极大地拓宽了行政的外延。伴随着这种扩张趋势，引发出行政民主化、灵活化以及方式多样化等现代行政的需求。为适应现代社会的发展，提高行政效率，改革僵化体制，调整政府模式，在“有限小政府”的前提下，发挥行政作用，满足多元化的社会需要，成为现代行政面临的双重目标。这一矛盾最终的解决途径是行政分散化，即将公共行政的职能分散于多个主体，培养、扶持政府之外的其他公共服务机构（诸如法国的公务分权制度）。这种行政分散化改变了传统国家垄断公共行政的局面，促使现代行政从政府的直接行政过渡为直接行政与其他非政府机构间接行政的并存，从而实现了公共管理的分散化与非垄断化，这些承接公共职能的非政府机构进而拥有了行政主体资格，成为独立于政府机构之外的新型行政主体——衍生行政主体，此类衍生行政主体的出现正是现代行政主体由一元化走向多元化的具体体现。
1、行政扩张——公共职能分散化与社会化的根源
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