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①伴随着行政的扩张以及实施行政的分散化，行政主体的类型日趋多样。为适应现代行政的发展，各国均在传统的原始行政主体——国家之外，创设了新的专门从事公务活动的公法人（包括：公法社团、公法财团、公共机构）借以实现行政目的。除此之外，大量私法组织以特许、委托的方式介入行政领域，并以其独特的方式发挥着作用。这种行政活动主体多样化的现状，使得行政主体这一法学技术名词，在类型与外延上得以扩张。
②“公务”实施方式以及实施组织的多样化造成了行政主体界定的分歧。现代行政的发展使得行政在组织上、方式上不再局限于公法的特有属性，一方面，公法组织以契约等私法方式实施行政的情况屡见不鲜，甚至对于有些公法人而言，以私法方式实施公务成为其重要特征（如，法国行政主体中的工商业公务法人）；另一方面许多私法组织以特许、委任、授权等方式介入行政活动，执行一定的行政任务。这些私法组织有的得以行使公共权力（如；德国行政主体中的“经授权行使国家高权之私人”）；有的则通过私法方式实现行政目的。后一类组织能否成为行政主体，理论界尚存在很大分歧。基于现代行政在组织与行为方式上的复杂性，理论界存在三种不同的行政主体界定方式：其一、组织意义上的行政主体，这种观点将行政主体限定于依公法成立的组织，即公法人，例如：法国行政法学中有关行政主体的界定；其二、公权力意义上的行政主体，正如德国学者Battis 主张的“应将行政主体的概念限定于具有公法权利能力，即可行使公权力的行政个体。”根据这一原则，行政主体泛指一切行使公权力的法律人格（包括经授权行使公权力的私法组织）；其三、公务意义上的行政主体，泛指一切实施公务的组织。既包括公法组织又包括私法组织；既包括以公权力方式实施行政的组织，又包括以经营、服务等非权力方式实施行政的组织。这些理论界的分歧从不同的角度反映出行政主体的特征，再次映证了现代行政的复杂性与多样性。
（2）“公务”的变动性与行政主体外延的不确定
如前所述，随着社会发展的需要，现代行政已由“公共权力”走向“公共服务”，行政主体已非单纯的行使公权力的主体，而蜕变成公共服务的提供主体，因而，何为“公务”，如何界定“公务”直接影响着现代行政主体的范围。
法国行政法学认为，就实质意义而言，公务是指政府为直接满足公共利益的需要所必须实施的行为。因此，公共利益便是公务概念的核心。但在现代社会中，公共利益属性又非公务活动所专有。例如：政府的私经济活动以及私人的公益活动均含有“公共利益”的因素在内。在此情况下，如何理解“公共利益”与政府活动的关系，成为界定“公务”的关键。在理论与实践中，人们倾向于从“直接目的”的角度来理解公务活动中的“公共利益”，即当行政主体认为如果不从事某种活动，公共利益的需要就不能满足或不能充分满足，从而决定承担某种活动时，这种活动就成为“公务”。因此，概括地讲，某项活动之所以成为公务是以满足公共利益所必须为前提的。狄骥在综合公共服务所有特征之后，如此定义：“任何因其与社会团结（公共利益）的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。” 并由此得出一个结论：“公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变的一般趋势进行确定都并非易事。唯一能够确定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈数量上升趋势。而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加，这是非常合乎逻辑的……。” 由此可以看出，从动态的社会发展而言，公务的内涵与外延始终处于流变状态之中，公务的范围具有一定的阶段性与社会变动性。这种变动取决于社会的发展以及相应的公共需求，但唯一能够肯定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈上升趋势，公共服务的数量也日益增多。
面对公务范围变动性这一特征，在实践中确定一个客观标准用以衡量某项活动是否属于公务范畴，明确其实施者是否具有行政主体的属性，是否应当遵循特殊的公法规则，进而确定行政法的适用范围是十分必要的。对此，法国行政法院在实践中通常的做法是：首先，考察相关的立法意图；其次，在法律无明确规定的前提下，则根据一系列的外部标志加以判断，其中最主要的一种标准在于是否享有公法特权，例如：公用征收权、强制缴费权、独占权、单方面科以负担权、给予相对人免费使用权等，但所有这些外部标志都只具有相对性，而不具有普遍适用性。就私人的活动而言，如果从事此项活动必须得到政府特许，受到特别控制，不适用私法规定，享有一定的公法特权等，则可以判定为实施公务的组织。但就工商业而言，则主要依其经营目的（是否以营利为目的）来判断。 这种判断标准的多样性与灵活性正是现代行政复杂性的体现。
“公务”的时代变动性以及具体判断标准的灵活性为进一步确定从事公务活动的行政主体，以及现代行政法的适用范围增加了难度。因此，面对公共职能的日益复杂，从发展与现实的角度来理解行政与行政的主体成为现代行政主体理论研究的重要内容。
2、多元化是现代行政主体的发展趋势
在行政法学上，行政主体概念的实质意义在于探求、概括行政职能最终落实的权利义务主体，即“行政所由出的主体”。传统行政法中，行政主体的概念建立于国家主权理论与国家法人说基础之上，因此，国家作为主权的所有者，必然合乎逻辑地成为行政权的最终归属者。
随着社会经济、文化生活的发展，国家职能日益增多，行政的活动领域日渐扩张，单纯的国家行政、权力行政已经不能适应现代社会的需求，行政民主化、灵活化、多样化成为一种必然的发展趋势。伴随这一趋势出现的是行政分散化与行政分权制度，即将复杂的行政事务以地域或事务为标准分配于其它组织，在其自主行政、自负其责的前提下，建立科学、合理的国家监控制度。随着这种分权制度的落实，在国家这一行政主体之外，涌现出大量的其它组织（如：公法社团、公法财团、公共机构等），它们在其各自职能范围之内享有公权利、承担公义务，成为现代行政不可或缺的主体。为了以视区别，人们将具有行政原始支配权的国家称为“原始行政主体”，而将后起的行政主体称为“衍生行政主体”。此类衍生行政主体的大量涌现，是现代行政分散化的具体体现，展现了现代行政的根本特征，蕴涵着现代行政变迁的实质。从原始行政主体走向原始、衍生行政主体的并存，展示了现代行政主体由一元走向多元的趋势，表现出现代行政主体多元化的基本特征。
纵观各国行政主体的类型，其多元化的特征具体体现在如下方面：
（1）地域性行政主体的分化与组合
地域性行政主体分化的前提在于行政民主与地方自治的确立，它标志着实行地方自治的地方团体，在其法定权限范围内成为独立的法律人格。这种独立法律人格的出现是行政垂直分权的产物，它确立了国家与地方作为两个独立的地域性行政主体之间明确的权力义务关系，意味着国家与地方自治团体之间在事务管辖权（固有事务、团体委任事务、行政事务以及机关委任事务）以及监督方式、监督范围方面的法定化。
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