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如前所述，伴随着社会经济、文化生活的发展，公共行政的职能与活动领域日趋扩张。但70年代末的经济滞涨与财政危机，使这种税收与服务的等式开始倾斜。政府面临提高税收或拒绝服务的两难抉择。加之政府职能膨胀所产生的机构臃肿、人浮于事、财政赤字累累、行政机器运转不灵等弊病，使得国家行政管理系统再次陷入困境。弗里德曼•A•哈耶克、戈登•图洛克、詹姆斯•M•布坎南等人在对现实进行了分析之后，指出发达国家行政机制的弊端在于国家奉行的垄断调节政策压抑了民间的积极性，滋长了市民社会对政府的依赖，弱化了其自主与自立能力，造就了许多专向政府提出非分要求的压力集团，从而削弱了社会的活力与生机。因此，重新估价、界定政府作用，调整政府的行政管理模式，推行新一轮的行政改革成为当务之急。 新公共管理理论所提出的行政分散化正是解决这一矛盾的最佳途径。其实质在于改变传统政府行政的模式，根据公共服务的内容与性质选择相应的供给组织与方式，实现服务功能在政府、社会和市场间的合理配置，将竞争机制引入政府服务领域，打破政府垄断，实现行政分散化，从而提高公共服务的效率与质量，减轻政府行政负荷。这一方法使得政府、社会、市场各自以其特有的组织以及活动方式分担公共服务的供给，打破了“大政府“模式下政府垄断公共服务的局面，为现代行政注入了新的活力与生机。
顺应这一形势，涌现出众多的社会中介组织，诸如：商会、同业公会等。这些非营利性组织以其各自的方式实现市民社会的自主管理，参与社会公共产品的供给，从而形成介于市场与国家之间的调节机制，分担着社会的公共管理职能，并促使政府由全能政府向有限政府的转变。这种公共职能的分散化意味着传统国家垄断行政的摒弃，展现了现代行政民主化、多样化、灵活化、自主化的特色，揭示了现代行政主体多元化的实质原因，使得行政在现代社会已非政府的专属功能，标志着行政由直接行政走向了直接、间接行政两种方式的并存，并由此造成行政的分散化与行政主体的多元化。
2、第三部门的发展——公共职能分散化与社会化的体现
现代社会科学将社会组织分为政府组织、营利组织、非营利组织三大类，并依次称为第一、二、三部门。第三部门的存在由来已久，而对其系统地研究则始于70年代，时至今日，何为第三部门学术界仍未形成统一认识，套用美国学者尤劳的说法，“第三部门”这一概念的核心特征也许就在于其含义的不明确性。因其处于国家与市场之间并起着沟通、桥梁的作用，也有人称其为“中介组织”。其特征体现为“非政府”、“非市场”、“非营利”性。在政府模式由“全能大政府”向“有限小政府”转型中，随着政府的“卸载”、“退却”以及公务服务社会化的改革中，此类非政府机构发挥着越来越重要的作用。具体体现为：
①填补政府功能空白
现代社会是多元社会，随着人们价值观念、经济利益日趋多样化，社会已分化为各种各样的利益集团。承担公共服务职能的政府已无法满足如此数目巨大、种类繁多、彼此冲突的“局部性”需要。与此同时，成长于市民社会的第三部门恰恰体现了社会的“自由”和“多元化”价值，能够适应并有效地满足社会对公共服务的多元化需求，并可弥补政府组织官方色彩过浓、行动僵化等弊端。
②沟通市场与政府
在市场与政府之间起沟通与桥梁作用的社会组织主要指第三部门中的同业公会（如商会、律师协会等）。这类中介组织在自治、自律的基础进行自我管理，从而使行政权的分配更接近于第一线，并为行政领域注入了民主的活力。这类组织通常可以行使一定程度的“公共权力”，是存在于市场、政府调节手段之外的中间调节机制，起着沟通政府与市场的功能。
③承担公共服务职能
伴随着政府模式的调整与行政改革，国家垄断公共服务的局面已经打破。自本世纪60年代以来，在西方社会出现了公共物品的供给由政府向民间转移的趋势。许多过去由政府直接提供的公共物品，如政府主办的大学、医院、基础设施等，如今正变成由政府资助的非营利机构，并以独立的、非利润分配团体的形式进行运作。这些公共服务从政府的直接管理与提供转变为由独立的非营利组织承担，正是现代行政由直接走向间接的具体体现。
上述功能使得第三部门在现代公共行政中的作用越来越大，成为分担公共职能的行政主体，从而打破了公共职能国家垄断的全能政府模式，并最终实现了公共职能在政府与社会之间合理分配，展现了现代行政主体由一元化走向多元化发展趋势。
三、改革与我国行政主体的分化
自1978年以来，中国社会发生了全面而深刻的变化。这场以“市场化”为主导的改革以经济领域为突破口，进而引发出社会领域的变革，使得中国社会结构面临着重大的调整与变迁。这一调整与变迁预示着全能国家的逐步解体，以及社会、市场要素的重新整合与分化，并促使传统政府垄断“公共职能”的行政模式得以瓦解，新的适应市场需求的行政体制正逐渐建立与完善起来。这种公共职能的重新分化与整合标志着我国现代行政主体正由传统一元化走向多元化。
（一）全能政府与公共职能的国家垄断
国家全能性是中国传统计划经济体制的实质核心。在这种一元化的体制中，国家集政治、经济、安全、福利等所有职能于一身，在这种全能化的国家体制下，国家垄断所有的社会需求配给手段与功能，成为自然资源、社会资源最终意义上的占有者和分配者。与此同时，个人作为社会基本成员的生活被最大可能地公共化。伴随着这种全社会的公共化改造与同构，私人领域淹没于公共领域之中，市场与社会被吸纳、同化于国家内部，从而实现了整个社会结构的单一化与纯粹化，形成了公与私复合，国家与社会同一、合体的特有社会现象。在这种公共化程度高度发达的体制下，公共行政的职能渗透于社会生活的方方面面，公即私，私即公。从而形成国家对公共职能，乃至全部社会生活的垄断与控制。
在这种传统体制之下，每一个社会成员并不以个体的方式而存在，任何人都必须皈依于一定的“单位”（即与某种基层“公共”组织保持从属关系），并以此获取其社会身份，从而形成国家——单位——个人这一纵向调控体系。在这一体系中，国家垄断所有自然资源、社会资源的所有权，并通过“单位”这一中介实行社会配给。这种单一化的公共管理模式导致各种类型的“单位” 成为国家行政体制的基本单元，并作为国家政治组织的“延伸体”而存在。这使得所有的行政、事业和企业单位所承载的功能具有某种程度的一致性和同构性，从而使必要的社会分工和社会分层淹没于一元化的社会结构体系中。
（二）改革与传统社会结构的解体
自改革以来，由于社会发展动力机制的开发，传统的单一体制开始分化，“单位”功能在市场化进程中的分解与重新定位已成必然之势。这一分解首先以政企职责分离为突破口的，进而打破“单位”作为国家行政组织的延伸的传统模式，并在此基础之上，明确行政、事业、企业单位各自的社会角色及功能，从而建立适应市场经济的组织、功能体系。
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