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社会的发展使得现代行政的职能日益扩张，并促使分担行政的主体逐步多元化，即在原始行政主体之外出现许多新兴的衍生行政主体。这类行政主体主要从事公共服务活动，行为方式多为私法形式。这些变化促使了传统行政作用法体系的瓦解。对新兴的行政作用及其承担主体、法律制度进行分析、研究成为行政法学的重要内容。
1、传统行政作用法体系的解体
传统行政体现为行使国家权力以命令性、强制性活动来维护社会公共秩序。以“公共权力”为核心的传统行政法，正是在这种行政理念基础之上架构起来的。因此，当时行政主要体现为警察行政或秩序行政，行政的作用被限定在外交、国防、财政、以及为保障社会的存在所必需的治安维持等方面。
在现代国家中，随着国家理念的转换和客观条件的变化，行政活动范围显著扩大，各种新的行政领域得以拓展，行政的内容也进一步技术化、复杂化，出现了传统行政作用法体系所无法包容或囊括的新型作用，标志着行政从消极的作用已经转换为积极的保障作用，这种转换使得立于新的角度重新构筑行政作用法的体系成为一种必要。
2、现代行政作用的种类
面对现代行政的作用，不同的学者有不同的分类，得到普遍认可的通常有以下两种：
（1）沃尔夫模式
德国学者H•J•沃尔夫着眼于行政活动的内容，将行政作用分为：
①秩序行政，即为维护或整备社会公共秩序而对私人追求利益的行为施加规制性限制的作用；
②给付行政，即以积极地改善社会成员的生活为目的，而提供金钱、物品、服务等一系列的行政作用；
③分配行政，即为形成社会公平而投入人力、物力，实现在国民社会中正确分配的行政；
④征调行政，即行政主体为达到行政目的而征调、管理必要的人、物的行政。
（2）日本模式
①秩序行政作用，是指以维持国家或公共团体的存续为目的的作用，例如防卫、警察、财政作用。
②整备行政作用，是指以整备和形成秩序为目的的作用，如环境整备、经济整备、空间整备作用。
③给付行政作用，是指以保障生活和提供福利为目的的作用，如供给行政、社会保障行政、助成行政作用。
法国行政法中虽无专门的行政作用法研究，但基于行政活动的性质不同，也作了分类：
①警察活动，指行政机关为了保证公共秩序而对个人自由进行限制的活动。
②公务活动，指行政主体为了直接满足公共利益的需要而从事的活动。包括：行政公务、工商业公务，社会公务、职业公务。
③援助私人公益事业的活动。
3、行政主体及其相关行政作用的承担
毫无疑问，行政主体是行政作用的承担者。正是基于现代行政职能的扩张，以及行政作用的复杂化，行政主体出现了多元化的趋势。这些不同类型的行政主体各自以独有的方式分担不同的行政作用，从而形成关于行政作用的法律体系。
（1）秩序行政 这是一种传统的行政作用，是“公共权力”行使最常见的一种形式。这种作用通常由国家、地方团体等享有“公共权力”的行政主体来承担，是一种典型的公法行为，适用传统的公法法律制度。
（2）整备行政 这种行政作用既可以公法手段实施，也可借助私法手段实现；既有权力性行为，又可广泛运用非权力性的劝告、鼓励等行政指导手段。
（3）给付行政 这一概念的提出始于德国的福尔斯托霍夫，他提出这一概念的目的在于“指出关于现代国家给付机能中不属于纯粹国库活动部分的公法性要素，从而对与给付有关的权利赋予公法上的保护，同时对给付主体科以公法性拘束。” 战后德国在这一概念之上继续发展了给付行政理论，这一理论对研究非权力行政行为并使之体系化发挥了巨大的作用，为行政法学研究运用私法形式进行公行政活动的领域提供途径。应这种新兴行政作用实施的需要，各国均设立了专门的承担主体，如：公营造物法人（德国）、特殊法人（日本）、公务法人（法国）等。
因此，在现代行政中，不同的行政作用需要不同的行政主体来承担，同时，不同类型的行政主体各自以其独特的方式承担着不同行政作用的实施，并由此构成现代行政法丰富的内涵。
（三）行政主体的多元化与行政法律关系的研究
随着行政主体的多元化以及行政作用的复杂化，现代行政法律关系的构成体系已抛弃了传统的单一性，而呈现出了复合状态，即体现为权力关系与非权力关系的复合，支配关系与管理关系的复合，本来公法关系与传来公法关系的复合。这种复合恰恰是行政主体由一元——多元，由原始主体——衍生主体的发展趋势在行政法律关系上的体现。
1、行政主体的多元化与组织法上的法律关系
从广义上讲，行政法律关系包括组织法上的法律关系和作用法上的法律关系。依照传统的说法，所谓组织法上的法律关系指行政机关内部相互关系。但随着行政分权制度的实施，公共职能的国家垄断已被打破，分担公务的格局被进一步制度化，由此促使承担行政的主体逐步由一元走向多元。这些衍生行政主体同原始行政主体——国家之间的关系不同于国家与其所属行政机关的权限配置关系。两者的区别在于是否具有主体性地位，具体体现为是否具有管辖事务的明确性、行为的自主性、法律地位的独立性以及国家监督的法制性。这种不同行政主体的出现无疑丰富了组织法上的法律关系的内容，拓宽了其研究的领域。
正是基于行政分权制度产生的行政主体多元化，有关国家同地方团体，国家同其它公务法人之间的权限配置、监督方式成为组织法研究的重要内容，具体体现为：
（1）行政主体的事务分配
能否成为行政主体的首要标志在于是否具有明确的事务管辖权，以及能否在其管辖权限范围之内自主行为。因此，每一个行政主体都有其专属的事务管辖权。为明确国家与地方自治团体之间事务管辖范围，各国无不例外地将地方团体实施的公共事务作类型化区分，并根据其性质分别适用不同的法律制度与监督方式，如日本行政法中将地方团体的事务分为：①固有事务，②团体委任事务，③行政事务（地方、中央共管事务），④机关委任事务（即机关借用）。并且不同性质的事务管辖产生的法律责任不同，国家对其监督方式与途径亦有所不同。
（2）国家对衍生行政主体的监督
国家对其它行政主体的监督方式不同于行政机关之间的层级管理。这种监督只能在法律规定的范围内，依法定方式进行。以法国行政法中国家对地方团体的监督为例，其监督范围包括对机构的监督与对行为的监督（包括行政监督和财政监督），其中行政监督只能通过申请行政法院审查地方团体行为的合法性来实现。这种监督的法治化是国家同其他衍生行政主体之间关系的重要表现，因此，根据行政主体的不同性质、实施行政的手段分别给予不同的监督，科学合理的构架不同行政主体之间的关系成为组织法研究的重要课题。
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