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开放型政府的法律理念和实践——日本的信息公开制度

  ③口头意见陈述权 
  信息公开审查会的审理活动基本上是针对行政机关的首长的决定进行合法性以及合理性审查。这种行政活动是属于职权性的,以书面审为核心的。但是,给予复议申请人申辩或其他提出反对意见的机会则有助于保护其权益,同时也使得信息公开审查会的判断更具正当性。为此,《信息公开法》第二十八条规定:“复议申请人等人员提出申请的,审查会应给予其口头陈述意见的机会”,赋予了复议申请人等人员口头陈述意见权。 
  2.诉讼 
  对拒绝公开决定的救济措施,除了上述的行政复议程序之外,还可以依据《行政事件诉讼法》对该决定提起行政诉讼,即提起撤消之诉。在《信息公开法》颁布之前,地方公共团体的信息公开条例中业已确立了这项制度。《信息公开法》中也确立了同样的制度。 
  但由于信息公开诉讼有其自身特殊的一面,在一定程度上并不能理所当然地用《行政事件诉讼法》中有关撤消之诉的规定来规范或解释信息公开诉讼中的问题。这些特殊性主要在以下几方面。 
  ⑴客观诉讼的独特性 
  作为一种行政诉讼的撤消之诉是日本《行政事件诉讼法》所规定的主要诉讼种类。从《行政事件诉讼法》第九条的规定来看,原告适格的要件之一是其“法律上的利益”受到侵害,因此撤消之诉是属于保护权益的主观诉讼制度。在撤消之诉中,“法律上的利益”是原告必须具备的固有要件。 
  但是,正如本文前述部分所提到的那样,《信息公开法》的目的在于实现公共利益,是一种客观法律制度。即使不存在权益保护的必要时,国民或市民也可广泛地行使信息公开请求权。因此,在由《信息公开法》确立的信息公开诉讼中,撤消之诉原告的适格要件并不当然适用《行政事件诉讼法》中的规定。可以说拒绝公开决定所侵害的,并不是公开请求人所固有的“法律上的利益”,而是作为全体国民或市民所拥有的信息公开请求权。在请求撤消拒绝公开决定的诉讼中,有的法院从承认公开请求人具有“法律上的利益”的积极角度肯定原告资格的,近来的判例中可以看到信息公开请求权侵害说也正获得法院的支持。 
  ⑵管辖的特别规定 
  在诉讼管辖方面,日本《行政事件诉讼法》仿照民事诉讼的体系,原则上由被告所在地的法院行使管辖权。与此不同的是,对拒绝公开决定提起的撤消诉讼,《信息公开法》设置了“特定管辖法院”,第三十八条第一款规定:“除行政事件诉讼法第十二条规定的法院之外,也可向对管辖原告普通审判籍所在地的高等法院的所在地拥有管辖权的地方法院提起”,即原告可以向全国八个高等法院所在地的地方法院提起诉讼。 
  《信息公开法》之所以设置这样的特别规定,是因为立法者预测到由于国家的行政文件最终会集中到本部即各省厅统一管理,如依据《行政事件诉讼法》的管辖规定,则全国各地的信息公开诉讼中的许多案件会必然地集中到东京地方法院起诉,并且二审上诉也因此集中到东京高等法院,由此会造成原告在提起诉讼和进行诉讼等各方面的困难。设置“特定管辖法院”正是针对这样的立法预测所作出的制度设计。 
  ⑶屏蔽审查的禁止 
  行政复议程序中信息公开审查会可以实施屏蔽审查,但与此相对的是,在撤消诉讼中,无论是依据《行政事件诉讼法》还是依据《信息公开法》都不能够如同行政复议那样实施屏蔽审查。在信息公开诉讼中,法院不得不在无法查阅相应行政文件的前提下判断拒绝公开决定是否违法。 
  在《信息公开法》的立法过程中,法院屏蔽审查的制度化是最为注目的争论焦点之一。正如前述部分所提到的那样,信息公开诉讼中没有建立屏蔽审查制度是因为尊重《宪法》第八十二条的结果。因此,与信息公开审查会的审查相比较,法院的审查受到了相当大的制约。 
  (二)对公开决定的救济 
  行政机关的首长对某项行政文件作出公开或者不公开决定时,如该行政文件内记录有国家、地方公共团体或公开请求人之外的他人,即第三人的信息时,为了保障该第三人的权益,在对相应信息是否公开作出判断之前,《信息公开法》第十三条设置了该第三人提出意见书的程序制度。同时,该条还在作出公开决定时设置了能够保障该第三人在公开实施之前获得救济机会的制度。 
  1.自愿的意见听取程序 
  行政机关的首长在审查被公开请求的行政文件时,即使该行政文件中含有第三人的信息,也有权自行判断其中是否有第五条规定的不公开信息。但是,为了尽可能回避发生判断错误,有必要通过听取相应第三人的意见以增加判断的准确性。基于这样的认识,《信息公开法》第十三条第一款规定行政机关的首长在作出公开等决定时,可以将该行政文件的内容以及其他政令规定的事项通知该第三人,给予其提出意见书的机会。 
  这种意见听取程序对于行政机关的首长和第三人而言均是建立在自愿的基础之上进行的,是一种自愿的,并且可以口头方式进行的行政调查。这种行政调查即使在法令上没有明文的规定,行政机关的首长也同样可以实施。因此,从其性质而言,这种听取意见仅仅具有确认的意义。也正因为如此,在地方的行政实务中,信息公开条例中即使没有作出相应的制度规定,地方公共团体也常常采取这种措施。 
  2.强制的意见听取程序 
  当被请求公开的行政文件因公益方面的原因,行政机关的首长必须履行公开义务时,由于信息自身内容所涉及利益的复杂性,公开决定往往在实现公开请求人的请求权的同时,可能导致侵害其他第三人的权益。而在相当多的场合,如仅仅比较衡量因公开所侵害的第三人的权益与因公开所获得和维护的公益,则公益常常会占居优越地位。因此,为了保障第三人的权益,有必要从正当程序的理念出发,在作出公开决定之前听取相应第三人的意见。 
  基于上述正当程序的理念,《信息公开法》在自愿的意见听取程序制度之外,还建立了强制的意见听取程序制度。《信息公开法》第十三条第二款规定当决定公开该法第五条第(一)项第⑵目或第(二)项但书规定的信息,即“为保护人的生命、健康、生活或财产,有必要公开的信息”之前,以及根据第七条依公益上的理由决定裁量公开信息之前,行政机关的首长“应将公开请求的行政文件的内容以及其他政令规定的事项以书面方式通知第三人,给予其提出意见书的机会”。 
  3.获得救济机会的保障 


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