开放型政府的法律理念和实践——日本的信息公开制度
朱芒
【全文】
一、序言
1999年5月7日，日本国《信息公开法》（全称为：行政機関の保有する情報の公開に関する法律）经国会审议正式通过，在国家的层面上正式建立起了行政信息的公开制度。2000年2月内阁发布政令，决定该法于2001年4月正式施行。今年以来，日本为实现行政改革，在法律制度建设方面已陆续分别于1988年颁布《个人信息保护法》（全称为：行政機関の保有する電子計算機処理に係わる個人情報の保護に関する法律）、1993年颁布《行政程序法》（行政手続法），《信息公开法》的成立，使日本国政府在“建立对国民开放的和值得信赖的行政”方面的努力更加趋于现实化。
其实，构成日本信息公开制度的不仅仅只有《信息公开法》。早在《信息公开法》颁布之前，各个地方公共团体（都道府县和市村町）在各自的自治范围之内相继制定了有关的地方性法规——行政信息公开条例。同时在司法活动中，各级法院包括日本最高法院也已就信息公开方面的法律问题作出了许多判决。因此，可以说，作为国家法律的《信息公开法》的颁布，在时间方面是对日本至今为止在建立行政信息公开制度方面所进行的探索实践活动的一个总结，在内容方面则构成了日本行政信息公开制度的中心。
本文将以日本《信息公开法》的内容为中心，结合地方公共团体中相关的制度和判例，介绍和分析日本行政信息公开制度的具体结构和内容，以期对在我国建立信息公开制度有所贡献。
二、信息公开制度的法律性质
（一）信息公开制度的法律根据
1．信息公开制度的目的
在日本的法律制度中，国民或市民行使请求权要求行政机关将其所拥有的信息公开时，有两种制度可以使用。其中一种是特定的人员请求行政机关公开特定的行政文件的制度。这一制度主要由以下的法律构成。
① 《行政程序法》第十八条规定，听证过程中参加听证程序的当事人有权请求查阅相关的案卷资料，相应的行政机关不得拒绝；② 《
行政复议法》第
三十三条第二款规定，在行政复议审理过程中，复议申请人或参加人有权查阅相应行政机关出示的文件；③ 《
民事诉讼法》第三章“证据”中第五节“书证”部分规定，民事诉讼中，作为书证的文件持有人负有出示相应的文件的义务，这些文件中也包括行政文件；④ 《个人信息保护法》第十三条第一款规定，任何人均有权请求行政机关的首长公开经电子计算机处理的有关自己的个人信息。
从结构上看，这些法律规定建立起来信息公开制度有一个共同的特点：特定的人请求公开特定的文件，即信息的公开的必要条件是请求人是为了保护自身的权益。因此，这种信息公开制度是国民或市民为保护自身的权益所设立的，是一种主观法上的制度。
与此相对的另一种制度是任何人都有权要求国家或地方公共团体公开其所拥有的全部文件的制度，即信息公开制度。与前一种制度相比，请求人提出公开请求时无须以保护自身的权益为前提要件，因此，这是一种客观法上的制度。信息公开制度作为客观法上的制度的意义在于，通过公开行政信息，使行政置于国民控制之下，以此实现公共利益。因此可以说信息公开制度是以实现公益、实现民主为目的的制度。
2．建立信息公开制度的必要性
在日本，信息公开制度是新的法律制度，其自然是应社会对法律制度的需要而诞生的。根据日本法学家的总结，建立信息公开制度，尤其是颁布《信息公开法》，其必要性主要在于以下几个方面：
⑴ 实现国民主权和民主主义的必要性 公开政府的活动，使政府的活动置于国民监督之下，这是以国民主权和民主主义为基础的
宪法体制的基本要求。公开是确保行政信息能够使国民知晓的基础。为此，日本国宪法在立法和司法方面已经建立起了相关的国家机关信息公开制度，如第五十七条第一款建立了国会的会议公开制度、该条第二款建立了议事录的公开制度、第八十二条建立了审判公开制度等。但是，对于行政权，
宪法只规定了向国会报告这样一种间接的公开方式，因此有建立行政信息公开制度。
⑵ 发展积极国家的必要性 推行积极的社会福利政策的现代国家被称为积极国家或福利国家。日本也顺应现代国家的发展潮流，在
宪法中提倡保障社会权。由于积极国家之中的行政权广泛地干预到社会福利、教育、文化等等领域，并且深入至社会经济活动的许多细枝末节之处。这种行政权的性质和运作方式使得行政权所依据的法律基本上不得不由内阁提出。行政权通过这种方式的扩张成为国家的核心，由此导致国民更有必要了解在积极国家状态之中的行政权的实际状态。
⑶ 值得注意的是，在上述行政权的扩张过程中，信息收集、保存、使用方面的技术取得了显著的进步。行政权为了积极有效地实施公共管理，采用了电子计算机等尖端科技手段并以此能够大量地收集和方便地处理和使用个人、企业等社会成员的信息。由于这些信息的收集、使用以及其内容基本上不为国民所知，从而导致政府行政活动中不透明度不断增大。由此更加有必要在法律上建立信息公开制度。
⑷ 出于反腐败的必要近年来，日本不断发生政府腐败的丑闻也促使信息公开制度的建立和《信息公开法》的制定。自一九七六年日本发生贿赂政界的洛克希德（lockheed）飞机公司案发生以来，政府方面不断有腐败的丑闻发生。近年来发生的药害艾兹病问题、高速增殖原型核电站“文珠”的冷却材料泄露事故以及在许可行政领域发生的各种腐败问题也促使国民认识到有必要尽快建立行政信息的公开制度，以此消除行政的不透明状态，净化国家政治和确保行政的可信任性。
上述必要性在国民的现实生活中表现最为突出的是反腐败的必要性。近年以来围绕着行政信息是否应该公开所进行的信息公开诉讼不断增多，其中交际费、误餐补贴（食糧費）使用信息公开诉讼表现的最为激烈就是一个证明。
在日本的地方公共团体中交际费、误餐补贴（食糧費）的使用制度上一直存在着许多问题。各个地方公共团体为了应酬庆祝或吊唁、慰问活动以及赞助各种团体等等方面需要支出费用方面。在支付方面，其通常的做法是在地方议会通过的预算范围之内，通过经费支出请示、支出命令书等文件每月事先支付一定金额给相应的行政机关。但在具体支出该费用时，所采用的文件式样、记载内容和管理方式极不统一，哪些部分可以公开也规定各异。另外，地方公共团体的官员在接待国家有关机关以及其他地方公共团体的官员（所谓“官官接待”）时，常常以公务员加班误餐伙食补贴的名义开支接待费。这些交际费或误餐补贴的具体使用情况则是不透明的。当市民提出公开这些费用使用情况的请求时，地方公共团体的行政机关往往以公开会妨碍正常的行政运营等理由予以拒绝。由此引发了市民依据地方公共团体的信息公开条例提起信息公开诉讼。
