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1．“行政文件”的信息载体
许多国家的信息公开法律制度将公开对象规定为信息自身，日本的《信息公开法》对公开对象“行政文件”的定义，显然与此不同，即其并非将信息自身作为公开的对象，而是将“文书、图画以及电磁性记录”这类信息的记录载体作为公开的对象。换而言之，依据《信息公开法》，从字面上理解，非由“文书、图画以及电磁性记录”等载体记录的信息自然不在公开的范围之内。
但是，比较立法阶段立法者的思路和已经实施的地方公共团体的信息公开条例的规定可知，上述“文书、图画以及电磁性记录”之外的行政文件，即属于不公开范围的行政文件原则上已经不存在。在立法阶段，《信息公开法纲要案》曾明文列举了照片、胶卷、磁带等信息载体。地方公共团体的层次上，大多数的信息公开条例将公开主体限定在纸质载体的范围之内。而《信息公开法》所使用的概括性词汇“电磁性记录”，则超越了上述限制，事实上除了将上述明文列举的记录载体包含在内之外，硬盘、磁盘、光碟、CD-ROM也都归入其中，可以说该定义已经将所有的信息记录载体都纳入了该法的规范范围。这样的“行政文件”定义，自然是最大可能地扩大了《信息公开法》的规范范围，与此同时也顺应了行政信息化的需要。
2．“行政文件”的构成要件
具体判断上述载体记录的“行政文件”是否可成为公开请求对象时，《信息公开法》进一步设定了公开的对象文件应具有的三项要件：
⑴公开的对象文件是行政机关的职员在职务活动中制作或获得的文件（可称为“制作获得要件”）。
⑵该行政机关的职员供组织性使用的文件（可称为“组织性使用要件”）；
⑶该行政机关所拥有的文件（可称为“拥有要件”）。
《信息公开法》对作为公开对象“行政文件”所设定的这三项要件中，第⑵项要件“组织性使用要件”的设定极有特色，得到了各方面的高度评价。因为这项基准的设定极大地拓展了公开对象的范围。正如前述，地方公共团体的信息公开条例通常将公开对象限定在处理程序已经终结的文件的范围之内，而这项要件则明确表示了《信息公开法》不采用这种要件设定。
但是，由于“供组织性使用”的表述并非已经达到仅有唯一内涵的地步，因此，在该法被适用的层面上就如何理解“供组织性使用”的内涵方面，该规范的适用者肯定会从各自的立场对该概念作出不同的理解。其实，即使是在现在，学者之间已经存在着不同的认识。一种观点认为，“供组织性使用”的文件是指实质上处于组织共用状态的文件（组织共用文件），即行政机关的组织活动中，基于业务上的必要性处于被使用、被保存状态的文件，因此，该观点的持有者认为职员在个人考虑事务阶段的文件就不应该属于组织共用文件。例如在起草文件阶段职员个人所写的草稿不属于组织共用文件。但另一种观点从分析文件所具有的功能的角度指出，职员个人的备忘录、笔记之类的文件如果对组织决定起着重要作用或对正式文件起着补充作用，那么，该类文件也应成为公开对象。
也有学者指出三项要件中第⑶项要件，即拥有要件的重要性不可忽视。因为其一，行政机关的文件“供组织性使用”，是以该文件为该行政机关拥有为前提。就此意义而言，满足“拥有要件”是满足“组织性使用要件”的不可欠缺的前提；其二，满足“拥有要件”的行政文件，即行政机关拥有的文件，包含了无论是已经被使用过的，现在还在被使用中的或是将来有可能被使用的行政文件，即该基准基本上覆盖了“组织性使用要件”，因为行政机关不会去拥有无论是在过去、现在或是将来不具有“供组织性使用”价值的文件。
（二）不公开信息
如上所述，信息公开制度从正面规定了作为公开请求对象的行政文书的范围，即国家层面上的则是行政机关所拥有的行政文件，地方公共团体层面上的则是处理程序已经终结的行政文件。相对而言的则是不公开信息。在此需注意的是，在信息公开制度中，上述公开请求权的对象是“行政文件”，而不公开的，则是“信息”。这意味着行政文件在被公开的前提下，只是在该行政文件中存在着不公开信息时，该信息所涉及的部分才可以不被公开。
在确定具体的不公开信息时，立法者要考虑许多方面的因此，其中主要考虑的是不公开信息所涉及到的行政要素和相关权益。
1．不公开信息的设定与行政要素
在《信息公开法》起草过程中，为了使应该公开的信息得以充分公开，同时也确保不将公开的信息范围过分扩大，如何确定不公开信息的范围则一直是立法者所面临的最重要的研究课题之一。
一般而言，立法过程中，在确定信息公开或不开始时，立法者基本上考虑三项要素：（行政事务的种类等因素的）事项要素、（个别具体地判断因公开所产生的障碍的）定性要素以及时间要素。
在以事项要素为标准划分不公开信息时，如采用概括的方式则会导致过分扩大不公开信息的范围，反之如采用列举的方式则会因所需细分化的事项过于庞大而难以包罗万象。在仅仅以定性要素为标准划分不公开信息时，由于会因划分标准过分抽象而导致不公开信息的范围缺乏明确性。因此，在综合事项要素和定性要素各自特性的基础上制定划分不公开信息的标准则成为一种较为理想的方法。从《信息公开法》第五条所规定的内容看，显然，该条在设定不公开信息时综合考虑了事项要素和定性要素。在立法过程中，行政信息公开部会也曾对是否要考虑时间要素进行过讨论。被讨论的有诸如对于已经被决定为不公开的信息，以后因情事变更再次被请求公开时，是否可以重新判断是否公开，再如是否可以对不公开信息设定一个期限，在经过该期限之后，该信息则成为可公开信息等等问题。但结果在立法中时间要素并没有成为划分不公开信息的标准。
2．不公开信息的设定与相关权益保护
建立了信息公开法律制度的国家，都是在调整因公开所获得的利益和因不公开所被保护的利益的基础之上设定不公开信息的具体范围的。《信息公开法》第五条规定：有公开请求时，除被公开请求的行政文件中记载有“与个人相关的信息”等由该条第一至第六项所列的不公开信息的，行政机关的首长有义务向公开请求人公开该行政文件。具体归纳该条所列的不公开信息的具体内容，可以将这些信息分别归类为个人信息、团体信息、防卫外交信息、警察信息、审议研讨信息（意思形成过程信息）、事务事业执行信息。从这些分类中可以明显地看出，该条所设定的不公开信息的目的在于分别保护和协调私人的权益和公益。
⑴个人信息原则不公开和其他信息原则公开
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