同时也必须看到，由于以往制定的诸多单行法律、行政法规往往规定某一方面的行政工作由某个行政主管部门负责，导致一些同志（主要是部门的同志），对
行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度不理解，认为没有必要；有的原则上赞成相对集中行政处罚权，但一涉及到本部门的职权时就以种种理由坚决反对；有的认为部门的行政处罚权也是由部门法律、法规所赋予的，
行政处罚法规定可以相对集中行政处罚权与这些部门法律、法规相违背，甚至有些部门将单行法律、行政法规关于行政主管部门的规定理解为地方人民政府必须对口设置某个部门，如果不设置这个部门就是“违法”，因此借落实法律、行政法规规定为名干预地方政府机构设置，妨碍相对集中行政处罚权试点工作的开展，结果使地方人民政府依照
宪法和地方政府组织法设置和调整所属工作部门的法定权力很难落实。这种状况，既反映出一些部门还没有真正认识相对集中行政处罚权制度的本质，也反映出这些部门没有正确理解有关单行法律、行政法规规定的立法本意。对此，笔者认为有必要就单行法律、行政法规关于行政主管部门的规定统一认识。按照这些年来的立法实践，每当制定一部法律、法规，都要明确这部法律、法规由哪一个部门负责组织实施，即首先要确定一个主管部门。在改革开放初期，由于立法经验不足，有的法律、法规规定的主管部门非常具体，比如，1983年
统计法规定：“国务院设立国家统计局，负责组织领导和直辖市全国统计工作”；1984年专利法规定：“中华人民共和国专利局受理和审查专利申请，对符合本法规定的发明创造授予专利权”。这样过于具体的规定，就将某个机构在法律、行政法规中固定下来，与我国改革时期的客观需要不相适应，容易为政府适时推行机构改革工作造成法律障碍。为此，后来国家在制定法律、行政法规时，需要规定行政主管部门的，统一表述为“某某行政主管部门主管某项行政工作”。这里所讲的某某行政主管部门，并不意味着地方政府必须设立某个具体部门，而是说地方政府将某项行政工作交给谁负责，谁就是这个行政主管部门。只有这样，才比较符合
宪法和组织法关于政府和部门关系的规定，也才能适应改革时期不断完善行政管理体制的要求。顺便指出，历次国务院的机构改革，都是按照这样的思路进行的。在1998年国务院的机构改革中，国务院根据改革和发展的需要，对有些部门的职责作了归并（比如在原国家土地管理局和地质矿产部基础上组建了新的国土资源部），对有些部门的职责作了重新划分（比如，将法律规定由卫生行政主管部门行使的药政、药检方面的监督管理职责交给药品监督管理部门行使；将法律、法规规定由劳动行政主管部门承担的安全生产综合管理、职业安全监察、矿山安全监察方面的职责、职业卫生监察职责、锅炉压力容器监察职责，分别交给经济综合主管部门、卫生行政主管部门、质量技术监督行政主管部门行使）。从法律上讲，这些做法都是在现行法律、法规规定范围内作出的必要调整，并不存在与法不符的问题。实行相对集中行政处罚权，按照法律规定的程序重新调整行政处罚权的配置，也是同样的道理。否认这一点，就难以按照深化行政管理体制改革的精神来构建新的行政执法机制，也会滋长某些部门以现行的有关法律、行政法规为“依据”（实为借口），抵制行政管理体制的改革，甚至千方百计把那些已经不能适应社会主义市场经济要求的传统行政管理方式延续下去，最终妨碍社会生产力的发展。因此，实行相对集中行政处罚权制度，做好相对集中行政处罚权试点工作，就必须对现行法律、法规规定的行政主管部门问题保持正确的认识。这也要求各级行政机关特别是政府各部门的同志，要真正跳出部门利益的狭隘观念，自觉服从于党和国家工作的大局，服从于人民的根本利益，进一步认识相对集中行政处罚权制度的重大现实意义，支持本级政府做好相对集中行政处罚权的工作。
（二）相对集中行政处罚权试点工作要体现行政管理体制改革的要求，着眼于体制转换和制度创新
在下一阶段，要按照国务院办公厅最近下发的继续做好试点工作的通知要求，积极稳妥地推进相对集中行政处罚权试点工作：
一是，有关地方人民政府要切实加强对试点工作的领导。试点地方的省、自治区、直辖市人民政府和试点城市人民政府担负着组织实施试点工作的重要责任，主要领导要亲自抓，真正把试点工作列入政府重要议事日程。在拟订试点工作方案时，有关地方人民政府要会同当地党委统一思想认识，并在广泛征求各方面意见、认真进行调查论证的基础上，作出决策。对于在相对集中行政处罚权试点中出现的各种问题，政府要密切关注并及时研究解决。对于片面强调部门利益、影响试点工作的少数部门，政府要教育、督促其增强政治意识、大局意识和责任意识，增强法律观念和纪律观念，无条件地支持、配合试点工作。
二是，要规范集中行使行政处罚权的行政机关的设置。为了进一步推进行政管理体制的改革，试点城市集中行使行政处罚权的行政机关的管理体制，要按照
行政处罚法和国务院有关文件的要求进行规范。集中行使行政处罚权的行政机关，应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门的内设机构或者下设机构。原则上讲，集中行使行政处罚权的行政机关，既可以在现有行政部门中确定，也可以在撤销有关行政部门的基础上重新组建。根据一些地方试点的经验，在现有行政部门中确定一个行政机关作为集中行使行政处罚权的行政机关，容易引起部门之间的矛盾，不利于试点工作的顺利推进。因此，最好的办法是重新组建集中行使行政处罚权的行政机关。同时，集中行使行政处罚权的行政机关的名称也要尽可能规范、统一。比如，在城市管理领域进行试点，集中行使行政处罚权的行政机关一般可以称为“城市管理行政执法局”。
三是，要切实把好进人关。能否选拔一批既懂得行政管理又掌握相关法律知识的行政执法人员，建设一支水平高、作风正的行政执法队伍，是相对集中行政处罚权试点成功与否的关键。鉴于目前一些部门的行政执法人员素质不高的状误解，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员，不能由原有关执法部门的人员简单拼凑，而是要面向社会采取考试、考核等办法，公开选拔，择优录用，避免使试点工作出现“新瓶装旧洒”的现象。对于已经录用的行政执法人员，集中行使行政处罚权的行政机关必须进行经常化的法律、法规知识的培训，抓好职业道德教育、遵纪守法教育和作风建设，坚决杜绝执法不懂法、执法不守法的现象。
四是，要进一步探索决策权与执行权相对分离、审批权与处罚权相互制约的行政管理机制。按照行政管理科学化、法制化的要求，决策权与执行权、审批权与处罚权分别由不同的行政机关行使，有昨于在相关的行政权之间保持一定的制衡关系，防止行政权的滥用。在这方面，美国的海洋保护管理的执法制度值得我们借鉴。美国的海岸线较长，全国一半以上的人口居住在沿海地区，全国GNP的三分之一产自沿海地区，因此沿海地区经济开发与海洋保护管理的矛盾十分突出。对此，七十年代以来，美国先后出台了一系列法律、法规，形成了体系完整的海洋管理制度。其中，《国家环境政策法》规定美国国家环保局负责进行环境影响评价；《1972年清洁
水法》规定美国国家环保局负责制定排污标准并实施排污许可制度；《1990年油污染法》规定建立油污染事件的应急反应制度，与其配套的《综合环境反应、赔偿和义务法案（超级基金法）》则规定美国国家海洋大气局负责分析和评估污染事件对海洋环境和海洋资源的损害；《海岸带管理法》规定由美国国海洋大局负责海岸带管理规划工作；《国家海岸监测法》、《国家污染沉积管理法》规定由美国国家海洋大局和国家环保局共同制定并实施海岸水质监测计划，定期分析有关数据，了解海岸生态系统水质状况。尽管以上法律规定的海洋保护管理方面的政策研究和审批等职能分别由美国国家环保局、国家海洋大气局等部门承担，但是海洋保护管理的执法工作工作则由美国海岸警备队统一负责，这支队伍具有双重身份，同时接受美国交通部和国防部的领导，平时隶属于交通部，是行政执法机构；战时则隶属于国防部，归属海军系列。［10］美国的海洋保护管理执法制度为我们提供了有益的启示，证明通过推行相对集中行政处罚权制度来实现不同行政权力的相对分离，不仅是必要的，而且也是可行的。由一个统一的行政执法队伍负责执行多部法律、法规，还可以起到降低执法成本，提高行政执法效率的目的。
