二、相对集中行政处罚权制度的实施情况
按照
行政处罚法第
十六条的规定，开展相对集中行政处罚权的决定权属于国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府；而根据国发[1996]13号文件的规定，相对集中行政处罚权的试点工作由省、自治区、直辖市人民政府具体负责组织实施，试点地方行政处罚权如何调整的具体方案也由省、自治区、直辖市人民政府结合地方实际情况研究提出，并报国务院批准后施行。笔者注意到，国发[1996]13号文件没有授权省、自治区、直辖市人民政府自行决定开展相对集中行政处罚权工作。由此可以看出，国务院对于推行相对集中行政处罚权制度的态度是既积极又慎重的。为了保证试点工作的顺利进行，国务院在国发[1996]13号文件中还特别强调：“国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作”。按照这个规定，国务院各部门本身并不承担相对集中行政处罚权试点的任务，它的主要责任是配合有关地方政府实施好相对集中行政处罚权工作。这样规定，主要考虑是，根据
宪法和地方组织法的有关规定，设置行政执法部门和调整行政管理职能的权限属于有关地方人民政府，行政主管部门之间的关系主要是业务上的联系和指导，因此在一个部门内部一般不存在相对集中行政处罚权的问题。对此，曾经有同志提出，国务院有些部门在其内部也设置了多个行政执法机构，分别执行涉及本部门职责的不同法律、法规，因而也不同程度地存在多头执法的状况，这个问题是否可以通过相对集中行政处罚权解决？笔者认为，政府某一个内设多个行政执法机构的情况，与当前行政管理领域出现的多头执法、职责交叉和行政执法机构膨胀的现象有相似的一面，但也有不同之处。对于一个部门内部存在多个行政执法机构的问题，完全属于部门内设机构不合理的性质，如果该部门认为这种状况不利于提高执法效率，完全可以在其职权范围内决定调整、归并，并不需要都报经国务院批准。这主要是因为，政府部门对其内设行政执法机构的调整、归并，既不涉及不同部门职责的重新划分，也不涉及行政执法主体资格的变更问题。因此，无论是国务院部门还是地方政府部门的内部存在多个行政执法机构问题，都不宜也不必通过相对集中行政处罚权来解决。
（一）关于相对集中行政处罚权试点的审批情况
自
行政处罚法公布和国发[1996]13号文件下发之后，地方各级人民政府对实施相对集中行政处罚权制度的态度非常积极。自1997年初开始截至2000年10月，北京、天津、浙江、江苏、广东、广西、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、江西、四川、贵州、海南等十六个省、自治区、直辖市人民政府根据行政处罚法和国发[1996]13号文件的要求，向国务院正式报送了有关进行试点的请示和试点工作方案，要求在本地区进行相对集中行政处罚权的试点。此外，还有安徽、新疆等地也正在就部分城市进行试点事宜着手开展调查研究和具体方案的起草论证工作。在这些报送了试点工作方案的城市中，北京、天津两个直辖市以及广东、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山东、湖南、广西等八个省、自治区的十四个城市经国务院批准可以开展相对集中行政处罚权的试点工作。其中，北京、天津、佳木斯、白城、吉林、大连、沈阳、营口、承德、青岛、烟台、长沙、广州等十三个城市的试点工作方案已经付诸实施，廊坊、深圳等两个城市因批准试点时间较晚，试点工作正处于最后筹备或者启动阶段。较早获得试点资格的广西南宁市遇到了阻力，其试点工作方案至今未能实施。另外，深圳市在报经国务院批准进行相对集中行政处罚权试点前，深圳市人大常委会和深圳市政府曾于1998年5月决定在该市罗湖区的地域范围内，就深圳经济特区法规、规章规定的部分事项进行了有关行政综合执法方面的有益探索。
从已经批准的试点城市实际调整的行政处罚权范围看，主要集中在城市管理领域四个方面的事项。这四个方面具体包括：城市建设管理方面的行政处罚权（主要是城市规划、市容环卫、园林绿化、市政、房产等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权）；环保管理方面的行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路的行政处罚权。当然，这一范围本身也经历了一个逐步扩大、不断完善的过程。根据试点工作方案，试点地方的省、自治区、直辖市人民政府和试点城市人民政府可以结合本地方的实际情况，对试点范围进行局部调整。但是，限制人身自由的行政处罚权和国务院部门垂直领导的行政机关（如海关、国税、外汇管理等）行使的行政处罚权不属于可调整事项。
关于国务院审批相对集中行政处罚权试点的程序和内容，有四个问题需要说明：
一是，国务院批准有关地方进行相对集中行政处罚权试点，是由国务院法制局（1998年机构改革后改为国务院法制办）具体批复的。这是因为，进行相对集中行政处罚权试点属于贯彻实施
行政处罚法的范畴。从实施
行政处罚法的实践来看，有关行政处罚法制度本身的问题以及在执行中涉及法律的一些工作问题（包括相对集中行政处罚权的试点、规章的公布方式、行政机关能否委托其他行政机关实施行政处罚等），都需要由国务院予以明确。考虑到各省、自治区、直辖市人民政府和国务院部门就这类问题向国务院请示的数量比较大，为了提高效率，保障
行政处罚法的正确实施，1996年10月16日，国务院曾明确凡涉及实施
行政处罚法的各类具体法律问题，均“由法制局办理，报国务院领导同意后，由法制局发文”［3］。因此，自1997年初国务院第一次批准在城市管理领域进行相对集中行政处罚权试点起，目前16个试点城市都是由国务院法制局（国务院法制办）直接函复有关地方人民政府的。应当指出，这一做法与国务院法制局（国务院法制办）的法律地位也是相适应的。国务院法制局（国务院法制办）在性质上是国务院的办事机构，负责协助总理办理法制工作事项。经国务院授权，它对由其负责办理的相对集中行政处罚权试点的请示出具复函，符合其“三定”方案关于“承办国务院交办的其他事项”的规定，与
行政处罚法和国发[1996]13号文件有关规定的精神也无实质上的冲突。此外，这种复函的形式，与
国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》关于公文种类和行文规则的具体规定也是完全相符的。因此，对国务院法制局（国务院法制办）有关复函的效力，似不应再有什么疑问。
