四、进一步推行相对集中行政处罚权制度的展望和思考
行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度，是对现行行政执法体制的重大改革，对于解决行政管理长期存在的多头执法、职责交叉和执法机构膨胀问题，降低行政执法的成本，提高行政执法水平和效率，都有重要意义。国务院对于推行相对集中行政处罚权制度，改变目前行政执法中的一些消极现象，始终是高度重视的。1999年7月，国务委员兼国务院秘书长王忠禹在国务院召开的全国依法行政工作会议上，代表国务院所作了题为《依法行政，从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府》的重要讲话。在这篇讲话中，他专门就推行相对集中行政处罚权制度问题强调指出：“要依照
行政处罚法的规定，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。要通过理顺行政执法体制，保证行政执法机关合法、公开、公正、高效执法，防止‘九龙治水’、执法扰民”［9］。1999年年底下发的《
国务院关于全面推进依法行政的决定》，再一次明确重申了这个要求。国务院把实施相对集中行政处罚权制度作为政府机关依法行政的重要内容，是对有关地方人民政府做好下一步相对集中行政处罚权试点工作提出了新的更高要求。根据国务院的要求，国务院法制办于2000年7月召开了全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会，总结、交流了各试点城市进行试点的实践经验，研究、探讨了试点过程中存在的主要问题，并听取了各试点地方的有关领导提出的关于继续做好相对集中行政处罚权工作的意见和建议。此后，国务院法制办又将试点情况和会议形成的意见向国务院书面作了报告。2000年9月8日，经国务院同意，国务院办公厅下发了《关于
继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（以下简称国务院办公厅通知），就如何继续抓好现有试点城市的试点工作和扩大试点范围等问题作了明确部署。根据
行政处罚法、国发[1996]13号文件和国务院办公厅这个通知的规定，下一步推行相对集中行政处罚权制度的方向更加明确，步子也将迈得更快。
同时，也要清醒地看到，随着试点工作的不断推进，试点的难度将会越来越大，试点过程中遇到困难和问题也将会越来越复杂。一些在过去被回避的深层次矛盾（包括体制上矛盾和法律上的冲突），必然会被提上议事日程。针对这种状况，要想依法积极稳妥地把相对集中行政处罚权试点工作做得更细、做得更好，应当注意以下几个方面：
（一）加强对相对集中行政处罚权制度的法理研究，加深对实施这一制度必要性、紧迫性的认识
针对目前理论界和实践当中存在的一些模糊认识，笔者认为，需要从法理的角度，认真研究相对集中行政处罚权制度的理论根据，避免不必要的争论和误区。从内容上讲，
行政处罚法第
十六条规定的相对集中行政处罚权制度，是我国宪法和有关组织法规定的具体体现，它与
宪法和有关组织法的精神是一致的。从法律规范的适用规则来讲，根据《
中华人民共和国立法法》的有关规定，
宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得与
宪法相抵触；对于不同法律的规定，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。据此，
行政处罚法根据
宪法和有关组织法的精神规定的相对集中行政处罚权制度，相对于其他单行法律、行政法规关于行政处罚实施机关的规定，既是特别规定，又是新的规定，具有优先适用的效力，并不存在与有关单行法律、行政法规的规定发生难以解决的法律冲突问题。
那么，为什么说相对集中行政处罚权制度是
宪法和有关组织法规定的具体体现？根据
宪法和地方政府组织法的规定，我国的地方各级人民政府对于其所属行政部门的设置本来是有权作出调整的。
宪法第
一百零七条中规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。地方政府组织法第六十四条中规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”这些规定清楚地表明，县级以上地方人民政府报经上一级人民政府批准后，有权设立和调整其工作部门，并确定其承担的职责。因此，
行政处罚法第
十六条的规定明确由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市政府统一调整和重新配置行政处罚权，改变由于单行法律、法规规定不合理造成的行政执法机构过多、过滥的问题，是完全符合
宪法和有关组织法的规定的。在当前现实情况下，需要
行政处罚法作出这样的规定，以推进行政管理体制的改革，建立起一个保证政令畅通、协调统一、调控有力的行政执法体制，真正实现行政权运作体制上的政令统一、机构精简、富有效率，适应建立社会主义市场经济体制的根本需要。
