相对集中行政处罚权的实践与理论问题研究
方军
【关键词】行政处罚；理论；实务；研究
【全文】
相对集中行政处罚权，是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使由一个行政机关统一行使的行政处罚权。相对集中行政处罚权作为一项法律制度，是由1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《
中华人民共和国行政处罚法》所首先规定的。这部法律的第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。为了积极、稳妥地实施好
行政处罚法的这一规定，《国务院关于贯彻实施<
中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发[1996]13号）进一步明确要求：“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作、结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行”。这样，国务院文件正式将
行政处罚法第
十六条的规定概括为相对集中行政处罚权制度，并确定通过试点逐步推行这一制度。本文试图围绕相对集中行政处罚权制度的产生背景、相关实践以及面临实际和理论问题，探讨这一制度的法律根据和重要意义，并提出在当前条件下结合相对集中行政处罚权试点进一步完善这项法律制度的一些初步思考。
一、相对集中行政处罚权制度产生的背景
众所周知，我国现行行政管理体制和政府职能运作模式发端于计划经济时期。长期以来，行政管理体制改革和政府职能的转变尚未完全到位，政府管了大量不该管、管不了也管不好的事，而该管的事又没有去管或者没有管好，政府权力的运作与实行经济体制改革、发展社会主义市场经济的形势严重不相适应，行政管理的成本很高，效率很低。受此体制和旧的管理观念的局限，在以往的立法工作中，有关经济管理、社会管理的一些立法项目，存在不少弊端。其中一个突出的表现，就是立法工作过于强调“条条”管理，法律、法规所规定的行政处罚权，往往都要明确由政府某一个具体部门来实施。这样，实践中制定一部法律、法规，就要新设置一支执法队伍。在制定
行政处罚法时，有关方面曾经作过调查，在一些省、市，实施行政处罚的队伍已经接近甚至超过了100支，而且每年还要以3至5支的速度增长。例如，北京市按照法律、法规要求设立的市一级行政执法队伍有127支，上海市市一级有142支，浙江省的杭州市有207支，苏州市有80支，山东省东营市虽然规模不大，也达到42支。不仅政府的行政执法队伍多，部门内部的行政执法机构也多，有的政府部门下面就“依法”设置了7、8个行政执法机构。这样，一方面，行政执法机构林立，行政执法队伍臃肿，执法扰民的现象相当严重，老百姓斥之为“十几顶大盖帽，管着一顶破草帽”，同时行政执法力量一旦分散到众多的行政执法部门，每个部门又都感执法力量单蒲，难以形成有效的经常性管理。例如，以前北京市的127个市一级行政执法队伍中，共有行政执法人员6万多人，另外还有高达17万人的各类群众协助执法组织。从总数上看，行政执法队伍是够庞大的了，但由于各自为战，条条分割，每个条条都覆盖全市，结果每支行政执法队伍的人员都不足，行政执法任务难以到位，只能是依靠“突击”执法、“运动式”执法维持局面。另一方面，部门之间行政执法职责重复交叉，行政执法效率低下，执法扯皮现象严重。以1998年以前的口岸管理为例，口岸查验工作由海关、进出口商品检验、国境卫生检疫、进出境动植物检疫、边防检查、港务监督、船舶检验等七个部门在口岸分兵把守，查验内容重复，查验环节过多，客商在报验通关时，要填写大同小异的各种单证、表格，交付名目繁多的费用。此外，在城市用水管理中，水利、地矿、节水、市政、公用、规划、环保等部门多头管理；在市场管理中，工商、食品卫生、技术监督、规划、园林、环保、市容、物价、市政等部门职责交叉。据不完全统计，在1998国务院机构改革前设置的四十个部委中，除外交部、国防部、国防科工委、国家民委、国家安全部等五个部门以外，其他三十五个部门都与其他部门有着这样那样的职责纠纷。这些职责纠纷，少则发生在2个部门之间，多则发生在九、十个部门之间，建设部与当时的近二十个部门都有职责纠纷。中央是这样，地方也照样“依法打架”。这种状况，加上当前行政机关的权力与利益尚未完全脱钩，有的执法部门把执法权当成牟取本部门利益的手段，有利则争，无利则推，利大的多管，利小的少管或者不管。不仅造成重复处罚或者在处罚中相互推诿，也滋生了行政机关的官僚主义和腐败。针对行政管理领域中存在的上述问题，江泽民总书记曾经深刻指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决。”［1］朱基总理在新一届国务院成立后的第一次全体会议上强调指出：“要明确划分部门之间的职能分工，一件事情只能一个部门去办，不能彼此交叉、权责不清，坚决克服多头管理、政出多门的弊端。”［2］这些讲话，指明了解决这些问题的紧迫性和努力的方向。
对于如何解决行政管理领域当中多头执法、职权重复交叉、执法机构膨胀、效率低下、执法扰民等问题，曾经有过三种不同的观点。一种观点认为，当前行政管理领域中的问题是由现行行政管理体制和相应的立法造成的，如果要从根本上解决这些问题，就必须在彻底改革现行行政管理体制、转变政府职能的基础上，全面修订相应的法律、法规，从而从制度上消除“立一部法、设立一支队伍”的根源。另一种观点认为，根据我国当前的实际情况，比较切实可行的办法是通过中央和地方的机构改革，撤并职能重叠的部门，调整职能交叉的部门，从而实现政府各部门行政执法权力的合理配置，建立“精简、统一、效能”的行政执法体制。此外，还有一种观点提出，近年来，一些地方针对行政管理领域存在的多头执法、职能交叉问题，做了不少有益的探索，积累了一定的经验。例如，有的地方政府组织有关执法部门采取联合执法或者委托执法的方式，加强不同部门的协调和配合，减少重复检查、重复处罚，取得了明显的成效。因此，在特定条件下联合执法或者委托执法也不失为一种较好的选择方案。
从客观上分析，以上三种观点都是有一定道理的，同时又都有其局限性，要么实际操作性不强，要么难以从根本上解决问题。具体来讲，第一种观点比较理想，但是难度也最大。我国正处于全方位的改革时期，改革的涉及面广、问题复杂，完成现行行政管理体制的改革是一项长期任务，不可能一蹴而就，相应的立法修订工作也是渐进式的，不可能一步到位。因此，指望通过全面修订法律、法规来根治九龙治水、执法扰民问题的想法是不切实际的。第二种观点主张的机构改革的办法，在行政管理体制改革还不完全到位的情况下，其作用也只能是阶段性的。特别是机构改革若干年进行一次，面临着大量积累的矛盾和问题，头绪纷杂，其着眼点往往只能放在裁撤一些部门和安置分流人员上，对于政府各部门职能的调整，则难以彻底摆脱现行法律、法规的羁束。至于第三种观点所提到的联合执法或者委托执法的办法，并没有真正解决执法队伍过多过滥的问题，只不过是在一定程度上掩盖了这些问题的严重性而已。而且，由于联合执法组织或者受委托执法组织都不具有独立的行政主体资格，因此采取联合执法或者委托执法方式其实存在诸多不便。以上局限的存在充分地说明，实践提出了从制度上解决行政管理领域现有问题的现实要求。对此，
行政处罚法适应这一要求，在暂时难以对有关法律、法规作全面修订，而机构改革又未能完全解决多头执法、职权重复交叉问题的情况下，规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要，统一调整和重新配置行政处罚权，改变单行法律、法规规定的执法主体和职权配置。这一规定，第一次以法律的形式确立了相对集中行政处罚权制度，为改革我国现行的行政管理体制提供了一条新的有效的法律途径，其意义十分重大、深远。从某种意义上说，它已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑。
