四是，通过试点工作，为从深化行政管理体制改革探索了一些新的路子。有的城市结合进行相对集中行政处罚权试点，进一步将有关行政执法部门的审批权和其他管理权相应作了调整、归并，从而为这次地方政府机构改革中精减行政机构和合理调整部门职能配置打下了良好的基础。比如，北京市在将环境卫生管理局、公用事业管理局、市政工程管理处等部门的行政处罚权集中由城管监察大队行使后，又在机构改革中进一步将它们的行政审批批和其他行政管理权集中到市政管理委员会，同时撤销了这三个机构。据了解，其他一些试点城市也准备仿效北京市的做法，在机构改革中撤并有关的管理部门，进一步精简行政执法机构。
三、实行相对集中行政处罚权面临的问题
在试点工作取得成效的同时，一些地方也反映试点中还存在一些问题，需要有关方面引起高度重视，采取切实措施予以解决。归结起来，这些问题主要是：
（一）试点工作遇到的阻力很大
邓小平同志曾经说过，改革也是革命。实行相对集中行政处罚权，必然要求对有关部门的行政处罚权进行重新配置，涉及现有行政管理体制的改革，实际上这也是上层建筑领域的一场革命。既然是革命，就必然出现阻力，特别是来自权力被调整的有关部门的阻力。由于我国曾经长期实行计划经济体制，行政管理部门层层编计划、批指标、分钱分物，在政府和部门的关系上，部门往往主导政府，在不少上下级部门之间形成了难以打破的利益机制；政府统一的行政管理职责也因而是被各部门分割，部门往往游离于其所在的政府之外，政府对所属部门缺乏有效的调控和监督手段，造成“大”部门“小”政府以及政府权力部门化、部门权力利益化的不正常现象。于是，一旦改革涉及到某个部门的权力调整，下级部门总是习惯于向上级主管部门寻求支持，上级主管部门也要想方设法为下级部门撑腰，寸权必争、寸利必夺。这种情况，使一些地方的试点工作受到冲击。比如，按照经国务院领导批准的试点工作方案的要求，行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门不得再行使已由一个行政机关统一行使的行政处罚权；对相对集中行政处罚权的行政机关依法履行职责的活动，有关行政执法部门要积极支持、配合。但从试点地方反映的情况看，有的部门不执行试点工作方案，仍然行使已经调整由集中行使行政处罚权的行政机关统一行使的权力；有的部门不配合集中行使行政处罚权的行政机关依法履行职责的活动，对本部门掌握的有关行政管理资料和信息（如审批、登记等情况）该移交的不移交，该通报的不通报，给集中行使行政处罚权的行政机关的执法活动造成不必要的困难；有些地方的公安机关对集中行使行政处罚权的行政机关存在歧视心理，不依法支持其开展执法活动，把妨碍执法的治安案件当作当事人互相斗殴来处理，影响了行政执法的权威性。此外，还出现有的上级主管部门对试点地方人民政府施加压力，要求试点城市将其他部门的权力集中到本系统，反对将本系统的权力集中到其他部门。个别省级行政主管部门甚至向试点城市的下级部门发文，公然否定国务院领导批准的试点工作方案的效力，指示下级部门抵制试点工作。
二是，试点中的有些做法还不够规范
主要体现在：
——机构设置不规范。根据
行政处罚法第
十六条的规定，从法律地位上看，集中行使行政处罚权的行政机关是本级政府的行政执法部门，享有独立的行政执法主体资格。但在实践当中，有的地方将集中行使行政处罚权的行政机关设在其他部门内部，或者作为其他部门管理的机构，以部门内设机构或者下设机构的名义对外独立执法。同时，按照国务院领导批准的开展相对集中行政处罚权试点工作的方案，相对集中行政处罚权的行政机关应当在现有行政机关中调整组建或者确定，不得借机增设行政机关。简单地讲，就是试点后行政机关要更精简，而不能是原有的队伍不减，反而通过试点增加新的行政执法机关。据笔者了解，个别地方试点以后存在行政执法机关不减反增的情况，这与试点的本意是不相符合的。此外，目前集中行政处罚权的行政机关的名称还不够规范，有的名称没有反映行政机关的特点，比如有的称为城管监察大队、支队，有的虽然冠以“局”的名义，但在实际工作中又以监察大队、支队的名义对外行使职权。
——权力与利益没有做到完全脱钩。根据
行政处罚法和国务院领导批准的试点工作方案的要求，行政机关实施行政处罚，必须严格执行罚缴分离制度，罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全额上缴财政；集中行使行政处罚权的行政机关履行职责所需经费由财政全额拨付。这是从机制上保证行政执法合法、公正的重要措施，也是构建新的行政执法体制的重要内容。据了解，有的地方仍然将集中行使行政处罚权的行政机关的罚没收入与执法经费挂钩，或者搞变相返还。这个问题的存在，必然影响集中行使行政处罚权的行政机关严格执法，妨碍试点工作的持久发展。
——行政执法人员有些还不具备公务员身份。早在
行政处罚法公布之初，国务院针对有些地方、部门聘用合同工、临时工从事执法工作，经费和其他保障条件又不具备，导致执法人员的整体素质下降，影响政府形象的问题，明确要求“加强对执法人员的资格、证件和着装管理，停止合同工、临时工从事行政处罚工作”［6］。在国务院领导批准的试点工作方案中，又进一步要求“集中行使行政处罚权的行政机关，其执法人员必须是公务员”［7］。但是，目前我国行政编制的管理工作尚不规范，不同部门公务员编制的配备与其承担的职责任务相比，还没有做到公平合理，这样有的执法任务重的部门人力紧张，不得已使用所谓的事业编制作为补充。这种情况尽管是改革时期的过渡现象，但是如果不及早采取措施予以解决，将会影响行政执法队伍的规范化建设，也不利于提高行政执法水平。
三是，有些同志对试点的性质和定位还存在模糊认识
实事求是地讲，
行政处罚法公布以来，理论界和实际工作部门的同志都深刻领会到相对集中行政处罚权制度的重大意义，对实施这项制度一直给予积极支持。与此同时，也有个别同志由于没有参与制定
行政处罚法的过程，对有关立法背景的了解不够全面，因而提出了一些疑问，甚至否定相对集中行政处罚权制度的合法性。持这种观点的人尽管只是少数，但是给试点工作造成了一定的消极影响。这些观点认为，
行政处罚法第
十六条关于一个行政机关可以集中行使其他行政机关的行政处罚权的规定，与有关单行法律、行政法规规定的行政处罚实施主体发生法律冲突，因此目前开展城市管理相对集中行政处罚权试点缺乏合法依据，这项工作不宜在全国推广。举例来说，试点涉及到城市规划、环境保护等方面行政处罚权的调整，集中行使行政处罚权的行政机关可以“行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准的违法建筑物或者设施”；还可以“行使环境保护方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”［8］。而《
中华人民共和国城市规划法》第
四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划、尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”。《
中华人民共和国环境保护法》第
七条则规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。据此，规划管理、环境保护管理方面的行政处罚权只能分别由城市规划行政主管部门和环境保护行政主管部门行使，由集中行使行政处罚权的行政机关统一行使规划管理、环境保护管理方面的行政处罚权，必然导致对上述法律规定的否定。
行政处罚法与
城市规划法、
环境保护法都是全国人大通过的法律，它们三者的法律效力是同等的，不应以
行政处罚法否定
城市规划法和
环境保护法等单行法律的规定。按照这种观点，当前多头执法的状况是由单行法律造成的，只要这些单行法律没有修改，就不能对这种状况作出任何改变。在实践当中，这种观点一度被某些部门作为否定和抵制试点工作的理论“根据”。对此，有关方面要加强对
行政处罚法的宣传，澄清对相对集中行政处罚权制度的模糊认识，为试点工作创造良好的环境。
