三、主权者在行动中
探求主权者对政府、政府对臣民的比率以及政府力量和意志的最有利于国家的比率是建立平衡的政治秩序的一项不可或免的工作。但是，既然个别意志总是不断地反对公意，政府的蜕化就是势所必然。政府退化有两条一般的途径，即政府的收缩，或者国家的解体。对应于人体衰老和死亡的比喻（第108页），政府的收缩就是衰老，国家解体就是死亡。正如人自然衰老，政府天然的倾向是收缩，由多数过渡到少数，也就是民主制过渡到贵族制，贵族制过渡到王政。国家解体以两种方式出现：一种是，“君主不再按照法律管理国家而篡夺了主权权力”（第110页）；另一种是，当政府的成员们分别地篡夺他们只能集体地加以行使的权力的时候，这时候有多少行政官就有多少君主，国家要么灭亡，要么改变形式。他把国家解体时政府的滥用职权统称为无政府状态。区分起来(8)，民主制蜕化为群氓制，贵族制则蜕化为寡头制，王政就蜕化为暴君制。这三种退化在卢梭看来都是无政府状态。卢梭说国家解体或堕入无政府状态时，并不是说不存在形式意义的政府，不存在统治秩序，而是说不存在合法的统治，公民对政府的服从不是义务而是被迫的。
诚然，体制最好的政府也会退化、死亡，想要使制度永恒，是绝无可能实现的梦想。政治体也犹如人体一样，自从它一诞生起就开始死亡了，它本身之内就包含了使它自己灭亡的原因。但是，这两者却都能具有一种或多或少是茁壮的、而又适于使本身在或长或短的时间内得以自保的组织。国家的组织是人工的作品，“赋给国家以它可能具有的最好的组织，就可以使它的生命得以尽可能地延长，而这件事可就要取决于人”（第112-113页）。
“政治生命的原则就在于主权的权威”（第113页），由于政府继续不断地在努力反对主权，为了延长政治体的生命，我们就必须探讨如何维持主权的权威。要防止政府篡夺主权，就必须使主权者行动起来。主权者是全体公民的组织，其行动的方式是集会，其实际权力是立法权。人民集会的时候，还行使一种在形式上属于公意的一次简单的行为，但兼有立法行为和政府行为的复合性质的权力，这就是决定政府形式和成员存废去留的权力。为了使人民会议有效地行使立法权，就必须有正确的票数计算方法，这个技术问题至为重要。
（一）、法律与立法权
主权是公意的运用，公意的实际表现形式是法律。法律就是全体对全体作出的规定，法律的概念结合了意志的普遍性与对象的普遍性（第46-47页）。根据这个概念，我们无需问政府是否超乎法律之上，因为政府也是个别性的。因此，他说，“凡是实行法治的国家——无论它的行政形式如何——我就称之为共和国”（第48页）。
然而，光是强调政府守法远不足以维护主权的权威，而必须调动主权者自身的积极性和主动性。主权作为一种权力表现为什么呢？那就是立法权。卢梭把立法权视为国家的命脉：“国家的生存决不是依靠法律，而是依靠立法权”（第113页）。这即是说，判断一个国家是否活跃地生存着，就要看主权者是否活跃，看主权者是否在集会、在行使立法权，因为法律是静态的，而立法权是动态的，是立法权赋予了法律和国家以生命；政府受制于法律，而主权者不受过去的法律约束。
一个深刻的矛盾马上暴露出来。强调主权的绝对性和立法权的积极作用，是否就是否定法治的意义呢？既然过去的法律是过去的主权者的意图，不能约束现在的主权者，为什么还要尊重古老的法律呢？如果每一个时代的主权者都希望一个新的开始，乐于行使其制宪权，那么，国家还有法治吗？法国革命之后频繁立宪，我国宪法屡屡修改，就是显例。
卢梭深知这个矛盾，所以马上又把尊重法律当作立法权存在的一个标志。他是如何使两种主张协调起来的呢？
第一、现在的主权者对于过去的法律保持沉默就是默认，主权者本来可以废除但却没有废除它，其实是在肯定过去的法律有效。肯定是自我的表示，并不是对自我的否定。这种说法很有些像后来的主权论者对于习惯法的解释。
第二、尊重（古老的）法律是当下的主权者对于过去主权者意志的优越性的肯定，“人们愿意相信，唯有古代的意志的优越性才能把那些法律保存得如此悠久” （第113页）。何谓意志的优越性？这里当然不是指合法性，而是指智慧。成功的历史证明了古代法律的优越性，当下的人们确信其智慧的优越性，承认这些法律有益，这又使法律不断地获得新的力量。
第三、“凡是法律愈古老便愈削弱的地方，那就证明了这里不再有立法权，而国家也就不再有生命了”（第113页）。什么原因呢？卢梭没有给予另外的说明，从前面两项理由我们也不能直接得出这样的结论。这里，卢梭为了追求修辞效果，显得过于夸张，为了准确地理解他的意思，我们应该结合《波兰政府论》第十章的一句话：“一旦法律的威力衰竭，国家就会精疲力尽而归于灭亡”。法律如果没有了威力，就说明公意没有权威，立法权即便存在也形同虚设。一个公民一旦不尊重法律，那么他就是在藐视公意，藐视主权者。而且，此时行政权就会加强，从而威胁主权，国家的解体也就为时不远了。
（二）、人民集会——行政权永远的主人
立法权行使的唯一合法的方式是人民集会，除非人民集会结成有效的立法权威，法律也不能继续成其为法律(9)。需要指出，卢梭的人民集会和我们
宪法上的集会权利不同，指的是全体人民的集会，是主权者的行动方式，而我们
宪法上的集会权利虽然属于全体公民，但一般指部分人的集会。
人民集会是可能的吗？这是第十二章要回答的问题。尽管卢梭极尽讽刺之能事，挖苦不相信人民集会是可能的人是灵魂卑鄙的人，是嘲讽自由这个名词的奴隶，但转向正面的时候，他是软弱的，只能用两千年以前的做法来例证，并自认为这种方法是个好方法。这个问题在下一章他还会予以回应。
第十三章首先论述人民集会的频率。人民集会并非可以一劳永逸，除去意外情况可能需要的特别集会外，人民还必须有固定的按期的绝对不能延期的集会。集会在卢梭的眼中乃是正常的形式，而且是主权者出场的唯一的形式。什么样的频率合适呢？他给出一个总的原则，那就是：政府愈是有力量，则主权者愈应该经常地表现自己。尽管我们现代人无法效行人民集会，但这个原则对于代议民主也是很有启发的。实际上我们往往发现，政府越是集权，代议机构越少集会，这实际上说明国家距离共和越遥远。
他接着再讨论疆域超过一个城市范围的国家如何举行人民集会。分割主权如何？主权权威只有一个，分割它就不能不毁灭它。这一点，卢梭有点像博丹，后者反对任何形式的分享主权，但原因不同，因为他主张的是绝对君主制。设一个首都，使其他城市隶属于首都呢？也不行，因为没有办法证明让一个城市隶属于另一个城市不违背自由的原则。还有什么办法吗？卢梭提议，不设首都，政府轮流设在每个城市，并在各个城市召集全国会议，使人口平均地分布在领土上，使同样的权利普及于各个地方。如何在各个地方召集全国会议呢？卢梭没有往细里说。显然不可能把全国的人口或有投票权的公民都召集到一个城市，那就只能在各个城市同时或先后就同样的问题举行集会表决，然后把全部票计算在内，求得多数。实际上就是把现在的全民公决经常化。虽然现代有的国家实行全民公决，但我们无法想象经常性地公决。
由此可见，卢梭并没有解决疆域稍大一点的国家如何集会的问题。对他来说，“把许多城市结合成为一个唯一的城邦，总归是坏事”（第116-117页）。他神往的乃是古代城邦，小国寡民之邦，这当然让读者怀疑他的原则、制度对于现代的相关性。
人民集会对政府还意味着什么？“当人民合法地集会而成为主权者共同体的那个时刻，政府的一切权限便告终止；于是，行政权力也就中断，于是最渺小的公民的身份和最高级的行政官的身份便同样地神圣不可侵犯，因为在被代表的人已经出现的地方就不能再有什么代表了”（第118页）。
这段话包含了三个意思：一、在法律的执行方面，人民可以而且必须被代表。这一点第十五章阐述得更明确（122页），和主权不能被代表形成鲜明的对比。二、作为主权者成员的公民身份对于所有的公民都是平等的，没有高低贵贱之分。卢梭还从反面举了罗马人民大会出现的骚乱为例说明，这条规则容易被忽略，执政者容易角色错乱。三、政府权限终止。这容易引起误解，以为政府的职能全部终止。其实卢梭并不是说政府职能全部中断，而是说权限中止。政府实际上还是继续存在，履行职责，否则政治体就成了无序状态。那么，权限转移去了何处呢？前面解释政府创制行为的性质时我们已经说明，人民集会时主权转猝然间转变为临时的民主政府，公民转变为行政官，行政权复归于其手中。
这里卢梭把民主政府当作临时政府，请注意，在第三卷第十八章谈到创设出来的政府形式，比如世袭政府时，卢梭说，“那只是人民赋予行政机构的一种临时形式，直到人民愿意另行加以规定时为止”（第128页）。中译者把这两处视为同一指向（第127页），其实是错误的。为什么正式创设出来的政府又成了临时的形式了呢？这是因为，人民集会便意味着正式政府的行政权中止。为什么每次人民集会，行政权就中止了呢？原因在于：
“这种只能以维护社会条约为目的的集会永远应该是以两个提案而告开始；这两个提案决不能取消，并且要分别地进行表决。
第一个是：主权者愿意保留现有的政府形式吗？
第二个是：人民愿意让那些目前实际在担负行政责任的人继续当政吗？”（第129页）
对前一个问题，人民以主权者的身份通过法律的形式回答，实际上就是行使修改政府组织法的权力；第二个问题是一个个别性的问题，实际上就是
宪法上的罢免权，人民以民主政府的身份回答。既然上述两项提案每次集会都决不能取消，那就意味着，正式确立的政府（“政府组织法”和政府成员）永远依赖于人民的意愿，一切正式的政府都是一种临时的形式，反倒是临时的民主政府成了即在的。卢梭意在强调政府权力和政府形式必须受制于人民的意愿。卢梭没有用“革命”的说法，而是从权利的意义上把政府永远地置于人民集会的审查之下，使人民永远地保留了这个权利。卢梭和洛克再次走到了同一条道路上。
