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从权利原则立场看，这是正确的。但是从政治准则看，这是非常危险的，所以卢梭特别指出，“除非是政府已经变得与公共福利不再相容，否则就千万不要触动已经确立的政府”。人民如果动辄中止法定的政府，取而代之，那是多么可怕的事情啊！中国人会情不自禁地联想到“文革”中砸烂国家机器的狂热。人民集会的时候，如何可能审慎行事，而不至于骚乱或被派系鼓动和利用从而沦为暴民政府呢？对于君主来说，人民集会同样是多么可怕的事啊! 用卢梭的话来说，“在一切的时代里都成为首领们的一种恐惧。于是他们不仅用尽种种心机、种种反对、种种刁难与种种诺言，力求抗拒公民的集会。假如公民是贪婪的、懦弱的、萎缩的、爱安逸更有甚于爱自由的话，他们就不能长期抗拒政府这种一再的努力了。反抗的力量就是这样不断的增长着，而主权权威便终将消失，于是大部分城邦也就会过早地倾覆并灭亡”（118-119页）。
（三）、主权者行动的逻辑——投票权与多数决
人民通过集会形成公意，制定法律。在这个过程中，公民应该有发表意见、提议、分析、讨论等权利，但是卢梭清楚，政府总是要煞费苦心地把这些权利全部保留给它自己的成员。然而，在主权的一切行为中，有一项权利——投票的权利——“是任凭什么都不能剥夺于公民的”（第133页）。通过什么样的票数计算方式来决定大会达成了公意，可以合法有效地通过法律呢？这是一个至为重要的技术问题。
在探讨投票的技术问题之前，有一个原则问题需要证明：公意是不可摧毁的，遵照合理的法则是可以达成的。否则的话，讨论投票的技术问题就没有任何意义了。
公意是政治生活的最高准则。“只要有若干人结合起来自认为是一个整体，他们就只能有一个意志，这个意志关系着共同的生存以及公共的幸福”（第131页）。卢梭在这里试图树立一个原则，其实也是在设定一种理想的纯粹的状态。在原则上说一个整体“只能有一个意志”是没有问题的，一个整体如果有两个意志就会分裂。然而，现实中的人是自私的，公意的强度和实效性会不可避免地减弱，他前后列举了四种类型的社会或社会的四个阶段来说明这一点：
1、在理想型的纯朴正直的同质公民体中，公意等同于众意。统一与同质的公民体是达成公意的最佳条件，这里很容易达成全体一致，此时公意就等同于众意，服从法律就是一种自由的体验。一个理想的图景就是，“一群群的农民在橡树下规划国家大事，而且总是处理得非常明智”（第131页）。但是，公意和众意的等同是有条件的，不是说二者在概念上等同。
2、个人利益和公共利益一定程度上对立，公意不再等同于众意。“当社会纽带开始松弛、国家开始削弱的时候，当个人利益被感知，一些小社会开始影响到大社会的时候，公共利益就起了变化并且出现了对立面。投票就不再由全体一致所支配了，公意就不再是众意，矛盾和争论就露头了”（第132页）。
3、国家濒于毁灭，公意沉默。此时，国家“只能以一种幻觉的和空洞的形式生存下去，
社会的联系在每个人的心里都已经破灭了，最卑鄙的利益竟厚颜无耻地伪装上公共幸福的名义；这时候公意沉默了.....人们还假冒法律的名义来通过仅以个人利益为目的的种种不公正的法律”（第132-133页）。
4、最严重的情况是第四卷的第二章补充的一种情形，那就是与第一种情况相对的另一个极端，这时也会出现全体一致，但是这个全体一致和公意没有关系。此时，“公民全部沦为奴役状态，即不再有自由也不再有意志。这时候，恐怖和阿谀把投票变成了一片喧嚣；人们不再讨论了，人们不是在赞颂就是在咒骂”（第125页）。国人对“一致通过”、“团结的大会”之类的标榜早已耳熟生厌，这种情形无需解释。
在两个极端分别是理想的和无可拯救的，这两种情况下都没有必要探讨投票的计算规则。需要研究的是，在第二种情况和第三种情况下如何形成公意。在第三种情况下如何尽力防止或延迟共同体的瓦解，乃是生死攸关的事情。是不是公意就会消灭或者腐化了呢？卢梭斩钉截铁地说，“不会的，公意永远是稳固的、不可改变的而又纯粹的，但是它却可以向压在它身上的其它意志屈服”（第133页）。
这是什么意思？我理解这里的公意是指每个人对于共同体客观地存在着的共同的利益的意识以及对这种共同利益和自己的相关性的意识；所谓向其它意志屈服，就是对公共利益的意识屈服于以个人利益为目的的个别意志和以集团利益为目的的团体意志。卢梭接下来说，“每个人在使自己的利益脱离共同利益的时候都看得很清楚，他并不能把两者完全分开”（第133页）。除了自己的私利外，他还是和任何别人一样地祈求公共福利的。即便在出卖自己选票的时候，他也并未消灭自己内心的公意，而只是回避了公意。就是说，他对人们提出的问题作了错误的回答，其实也就改变了问题的状态，从而他不是以自己的投票在说，“这是有利于国家的”，反倒是在说，“通过这样或那样的意见，乃是有利于某个人或某个党派的”。这个时候，关于集会的法则就应该努力激活公民的公共精神和良知，防止个别意志和宗派意志泛滥成灾。卢梭总结说，“集会中的公共秩序的法则，就不完全是要在集会中维持公意了，反而更是要对公意经常加以疑问，并由它来经常作出答复”（第133页）。
换句话说，集会的法则要保证能让每个人都用他对公共利益的认识、用他的公民良知来对是否通过一项法律作出回答，这样的话便总是可以产生公意的。卢梭并不怎么害怕单个人的私利心理，但他非常忌讳彼此勾结，结党营私。尽管作为个别意志之和的众意只关心个人利益，但是，“除掉这些个别意志间正负相抵消的部分而外，则剩下的总合仍然是公意”。这就是说，当人民能够充分了解情况并进行讨论时，公民彼此间又没有任何勾结的话，每个人投票即便关心的是他的私人的利益，但他同时也必然会把公共利益作为私人利益的一部分考虑在内，而私人利益彼此间的差异可以互相抵消，从而总是能够产生公意。所以他说，“为了很好地表达公意，最重要的就是国家之内不能有派系存在，并且每个公民只能是表示自己的意见”（第35-36页）。这就是公共集会最重要的法则。归根结底，卢梭并不认为公意是不可知的和不可求的，关键的是要建立健全的人民集会的法则。
现在再来探讨主权者行动的逻辑，即票数计算规则。
卢梭说，“唯有一种法律，就其本性而言，必须要有全体一致的同意，那就是社会契约”，“除去这一原始的契约而外，投票的大多数是永远可以约束其他一切人的”。这就是多数决定原则为什么是这样的呢？卢梭回答得非常直截了当：“这是契约本身的结果” （第135-136页）。在第一卷第五章，卢梭诘问“少数人要服从多数人的抉择这一义务又从何而来的”，在他看来，“多数表决的规则，其本身就是一种约定的确立，并且假定至少是有过一次全体一致的同意”（第18页）。因此，他认为政治合法性“总需追溯到一个最初的约定”（第17页）。多数决这个规则本身的确立需要全体一致同意，这是无可置疑的，但是为什么人们要同意采取多数决呢？为什么人们没有决定政治体的决议一律实行全体一致呢？既然社会契约本身并没有明确规定实行多数决，为什么说多数决是社会契约的“结果”(suite, 英译为consequence )呢？
既然全体结盟者同意了社会契约，也就是同意服从公意的最高指挥；如果仅存在唯一的一种既可行又符合个人自由的宣告公意的方式的话，那就可以顺理成章地说，全体结盟者同意了或必然同意这种票数的计算方式。
在理论上我们可以设想三种方案：全体一致；多数绝；少数决。少数决是一种专制，而且这样的规则否定了投票制度本身存在的意义，所以无需讨论。全体一致的规则呢？毫无疑问，全体一致如果能够达成，那当然是好事，但是不能把全体一致作为原则，理由有两点。第一、不可行。每一次都要求全体一致就必然使政治体经常不能形成公意，导致无序。第二、全体一致是纯粹自愿的原则，是政治体原始构成的逻辑（constitutive logic），因为在此之前不存在任何合法的强制。主权者行动的逻辑(operative logic)是自由和强制的辩证统一，这就是：以个人意志自由为基础，根据合理的票数计算方式宣告公意，公意就是有约束力的法律，可以强迫“反对者”服从。要求主权者每次行动都必须全体一致，就把政治体原始构成的逻辑和行动逻辑混淆起来了，就等于是让政治体每一次集会、表决时都瓦解自己，全体重归自然状态，重新结盟，从而永远地否定了主权者的行动能力。
最后就别无选择，只剩下多数决了。可是，如果仅仅是因为别无选择而同意多数决的话，则仍然不能证明政治统治具有合法性，同时也就没有必要把多数决追溯到社会契约和最初的全体一致了。为了证明多数决的合法性，我们还必须证明两个命题：1、多数决的票数计算办法是一种正确的“宣告”公意的方式；2、“一个人怎么能够是自由的，而又要遵守并不是属于自己的那些意见呢”（第136页）？
对于第一个命题，卢梭没有费力去证明，而是直接假定多数人的共识和公意之间的一致性。有的研究者试图运用概率计算的理论，即Condorcet的陪审团定理（jury theorem）来论证多数决和比例多数制(10)，限于篇幅本文不准备展开论述。读者会敏感地意识到多数人意见和公意在概念上的裂隙。卢梭之所以用公意的概念，有深刻的用意，因为公意本身具有合道德性，而多数人共识则是多数人意见而已，可能合道德，也可能不合，在后一种情况下就出现多数人暴政。坚持公意的概念，就保留了对多数人意见的批判空间和标准，保留了法和形式的法律的区分，保留了少数人的抵抗权。然而在政治实践中，我们直接看到的是共识（或多数人共识）而不是公意。落到实处，卢梭和洛克之间究竟有多大差别？说到底，卢梭假定了公民普遍的道德水准。倘若公民一点公共精神也没有，国家也就名存实亡了。打个比方，如果水质彻底污染了，河里没有鱼，争论用什么方式捕鱼岂不是痴人说梦？这就是卢梭最后要诉诸公民宗教的根本原因。通过公民宗教在人民中播种公共精神，这将有利于形成公意。
对于第二个命题，他的回答是，“这个问题的提法是错误的”。他认为“公民是同意了一切法律的，即便是那些违反他们的意愿而通过的法律；即便是那些他们若胆敢违犯其中的任何一条都要受到惩戒的法律”（第136页）。这段话极易被误读，除非我们理解卢梭的主权者和公意的概念的道德内容。主权者是由全体成员构成的一个整体，公意是主权者的意志，也是每个成员的道德意志。正因为如此，他们才是公民，并且是自由的。为此，才可以说：
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