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由于主权者除了立法并不能采取任何行动，而必须建立一个中间体——政府，把行政权委托给它，所以政府和主权者、臣民都分别地、直接地连接，构成了两个单比例——“主权者：政府”；“政府：臣民”。政府在前后两个比例中都必须是等值的，用政治学的语言来说就是，“政府从主权者那里接受它向臣民发布的一切命令”，转换为法学的语言，就是“职权法定”。
现在关键的是，在已知“主权者：臣民”的比率的前提下（实际上是无法精确地知道的），如何确定政府的作用量。要确定政府合适的作用量，就必须在两个单比例之间确定一种关联，而且，只有在二者间确立了一种正确的联系后才能维持政治体的均衡。卢梭的解决办法是在二者间划等号。用数学公式来表达就是：主权者：政府 = 政府：国家。 这个连比例也可以表述为：主权者×国家=政府×政府。由于政府出现两次，公民们(4)也先后出现两次，分别作为主权者和臣民，所以说，乘积相等也是幂（在这里就是平方）相等。
说主权者和臣民的乘积也就是公民们的幂，容易引起误会，因为公民们虽然不管是作为主权者还是作为臣民都是同一些人，但是前后两种身份和功能都有区别。我主张仅仅从形式的、表面的意义来理解“幂”，甚至抛开“幂”的提法。严格按照幂相等的说法推演，那么，政府²=公民们²，由于二者都不可能为负数，因此，政府=公民们。“主权者：政府=政府：臣民”就换算成了1：1=1：1，不知所云，谬之大也！前面还提到，作为臣民的人民始终等于“一”，而我们决不能设想主权者也等于一，这样，“幂”肯定就不能成立了。
这个连比例看起来似乎是武断地设定出来的，但卢梭却说，“主权者、君主与人民之间的连比例决不是一项臆想的观念，而是政治体的本性使然”（第75页）。为什么呢？。其实道理非常明白简单(5)。创设政府的目的就是在政治体中建立稳定的秩序，因此必须赋予政府以足够的力量。同时，为了维持政治体的平衡，“越是政府应该有力量来约束人民，则主权者这方面也就越应该有力量来约束政府”（第75页）。理想的平衡状态是什么？那就是，政府对臣民的作用量有多少，主权者对政府就应该有多少作用量。（由于主权者和臣民其实是同一些人）如果主权者对政府的作用量大于政府对臣民的作用量，那么，政府就无力保证臣民对法律的服从，无力维持秩序；如果前者小于后者，那么，政府就会变成专制。其实卢梭有一段话包含了这个意思：
“只要我们破坏这三项中的一项，就不会不立刻破坏这个比例。如果主权者想要进行统治，或者如果行政官想要制定法律，或者如果臣民拒绝服从，那么，混乱就会代替规则，力量与意志就会不再一致，于是国家就会解体而陷入专制政体或是陷入无政府状态”（第74页）。
这样，我们就得出了“主权者：政府=政府：臣民”。这个连比例表示一个作用量等于另一个作用量。由于作用量的概念用于精神领域是一种借喻，我们不妨简单地把他理解为控制力。两种控制的方式不同，连比例不关心控制的具体方式，我们在思考这个连比例的时候不要被具体方式所迷惑。由于主权者和臣民是人民的两种不同的身份和功能，所以，这个连比例的实际政治意义不外乎是：政府应该有足够的力量约束人民，以便在人民中建立秩序；人民既要服从政府，也要主动地控制政府，政府有多少力量来约束人民，人民反过来就应该有多少力量约束政府。一旦这个比例被打破，政治体就会失衡，政治体不是堕落为专制就是沦为无序状态。
读者的心神往往被“主权者：臣民 ”的比率所扰乱，更容易被卢梭的人口的例子所误导。虽然在理论上我们可以说一个国家之内“主权者：臣民”的比率有一个应然的量，也是客观的、确定的（应然和实然很难一致），但从实际操作层面看，这个所谓的比率在政府确立之前只能笼统地朦胧地理解为基本国情，只有在政府这个中间力量被确定之后才能被发现。所以卢梭说，“正是在政府之中，就可以发现中间力量，这些中间力量的比率就构成全体对全体的比率，也就是主权者对国家的比率”。这似乎有点倒因为果。是不是他所列的所有的比率都是不可知的呢？实则不然。假设我们不知道该赋予政府多少权力，我们该怎么办呢？我们只能根据已知的国情预设一种政府，根据补充的和反馈回来的信息不断调整，这样不断试错，不断试探“主权者：臣民”的比率，一直到政府在人民中有效地建立了秩序，主权者又能有效地控制政府为止。这时候我们就发现了国家最合适的政府，找到了国家的最佳比率。在这个试错的过程中，必须始终坚持上述平衡原理，卢梭的连比例又变成了实际试验政府的指导原则。所以，尽管“主权者：臣民”的比率不可精确地测算，但却在规范的意义上和客观上决定了政府。
第三、连比例的启示
到此为止，这个连比例完全成立，但是如果进一步把这个几何学的公式推演下去，就只能走向荒谬了。卢梭的不当正在于，一方面说自己不过是借用几何学的词语，几何学的精确性对于精神领域全然没有用场，另一方面又把这个连比例推到极致，得出什么乘积或幂相等这样的非但没有建设意义，反而使人昏昏的结论来。其实，连比例也就是一个借喻，任何比喻都只能在相似的那个意义上成立，推至极端皆成拙劣。
只要我们在有限的正确的意义上把握了这个连比例，下述结论便顺理成章了：
“正如在每种比率之间仅只有一个比例中项，所以一个国家也只能有一个可能的好政府。但是由于千百种事变都可以改变一个民族的这些比率，所以不仅各个不同的民族可以有不同的好政府，而且就是同一个民族在不同的时代也可以有不同的好政府”（第74页）。
“并不存在什么唯一的绝对的政府体制，而是随着国家大小的不同，也就可以有同样之多的性质不同的政府”（第75页）。
“政府对于国家共同体所能具有的比率，也要按照国家本身会因之而改变的种种偶然的、特殊的比率而有种种不同。因为往往有本身是最好的政府，但若是不（中译本漏掉了“不”字，因此意思正好反了）随着它所属的政治体的缺点而改变它的比率的话，就会变成为最坏的政府”（第77-78页）。
二、把握平衡的比率——创制政府形式的艺术
以上从“主权者——.国家（臣民）”的初步结构出发，导引出政治法的“主权者——政府——（国家）臣民”的基本结构，论证了政府的绝对必要性、本质和限度，也证明了政府的相对性。尽管卢梭一直笼统地说“政府体制”或“不同的政府”，但是以上内容还只是在政府力量的配置上说明了不同国家应该有不同的处理方式，真正的政府形式还有待论证。政府力量必须依赖一种特定的形式表现出来，由政府的力量到政府的形式有一个跨越，二者的对应关系有待论证。
（一）、“意志：力量”——政府形式的内在逻辑
政府的形式有好坏之分，有其内在的原理，因此创制政府形式是立法者的一门艺术。这个原理是什么？那就是政府意志与力量的比率。这个比率直接体现在“政府——行政官”的微观结构中，但又必须把这个微观结构放在“主权者——政府——臣民”的宏观结构中，把行政官的意志、政府意志和主权者的意志联系起来，把政府对行政官的力量和政府对臣民的作用量联系起来，全面考虑、综合权衡后才能确定。
卢梭把整个政治体类比为人，把主权和行政权分别比喻为人的自由行动的意志和力量，现在他继续把这个比喻用到了对政府本身的分析上。他把政府视为行政官员的共同体，一个被主权者赋予了一定能力的道德人格，这个人格有其自身的意志，对行政官员而言，这个意志就是团体的公意。团体的意志处于两种意志之间，在下为官员个别的意志；在上为人民的公意，相对于后者，政府的意志又是一个个别的意志。类比“主权者：臣民”的比率，这里也存在一个普遍性v.个别性的比率，即“政府团体：官员”的比率。“我们还可以把它再分解为其他类似的比率，由此便又产生了类似的比例，其中按执政的等级还可以再有比例；这样下去，直到一个不可再分的中项为止，也就是说，直到一个唯一的首领或最高行政官为止，他可以被认为是代表这一整个序列之中的分数级数与整数级数之间的‘一’”（第76页）。这段话看起来有些啰嗦，其实意思是说，政府这个普遍性和官员这个个别性之间还可以有许多的中间体，或者叫比例中项，用数学公式来表达就是：政府：政府’ = 政府’：国家（臣民）；政府''：政府”= 政府”：国家（臣民）；如此类推（第76页译注）。在只有一个最高的行政官的时候，政府：政府''=1，个别性和政府的普遍性便合二为一。通俗一点说，官员对臣民有多大的控制力（注意不是政府对臣民的控制力），政府对官员就应该有多大的控制力；否则每一个官员就是一个君主，国家不是灭亡就是改变形式（第111页）。当政府只有一个最高行政官的时候，政府的控制力和官员的控制力就相等了，二者的比率为“1”。
正视官员的个人意志、政府的团体意志、主权者的公意三者之间的关系，是探讨政府形式的关键。卢梭下面三段论述对于学习公法的人来说简直是应该牢记的至理名言：
“在行政官个人的身上，我们可以区别三种本质不同的意志：首先是作为个人其固有的意志，这个意志倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的共同意志，唯有它关系到君主的利益，我们可以称之为团体的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分——的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权的意志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意。”
“在一个完美的立法之下，个别的或个人的意志应该是毫无地位的，政府本身的团体意志应该是极其次要的，从而公意或者主权的意志永远应该是主导的，并且是其他一切意志的唯一规范。”
“相反地，按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃。于是， 公意总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。因此之故，政府中的每个成员都首先是他本人，然后才是行政官，再然后才是公民；而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的”（第78-79页）。
许多批评者根据第二段认为卢梭完全排斥个人意志自由。多么幼稚的断章取义啊！卢梭这里说的个别的或个人的意志指的是官员在执行职务过程中的个人意志，而不是泛指政治体成员的个人意志。上面我在“主权者——政府——臣民”的平衡结构时，没有考虑政府消耗于自身的力量。在理想的意义上，我们期望主权者意志在经过政府，经过行政官员时，被折射变形的程度越低越好。尤其是在个人的环节上不能有任何变形，任何变形都是滥用职权和腐败。对于政府团体的意志，卢梭仅只说“应该是极其次要的”，并没有完全否定其合法性和必要性。其理由在第三卷第一章已经申明：为了能使政府的全体成员共同协作并能适应于创建政府的目的，政府就“必须有一个单独的‘我’，有一种为它的全体成员所共有的感情，有一种力量，有一种要求自我保存的固有意志”（第77页）。政府的团体意志和维持这个团体意志所需要的力量乃是一个必要的代价。这不是说，政府的团体意志和主权者意志之间不存在张力，相反，前者是后者永远的敌人。这一点后面我们会详细论述。
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