卢梭非常清楚，这种浪漫的幻想是违背意志强度的自然次序的。正是这个矛盾，构成了他关于政府形式的原理的基础。所谓政府的形式，其直接的意义就是，政府作为一个人格或共同体相对于构成政府共同体的行政官员的比率。前面说过，人民的数目愈多，则“主权者：臣民”的比率就愈大，根据明显的类比，我们可以说，政府对行政官的比率也是这样。这即是说，行政官的数目越多，则政府的比率也越大。换句话说，行政官越多，政府控制行政官，使之成为一个团体，需要耗费的力量也越大。然而，政府的力量是主权者托付给政府，由后者施加于全体人民之上的力量，而这个力量是有限量的；政府在内部关系上消耗的力量越大，那么，政府对于全体人民的力量就会越小。
因此，“行政官的人数愈多，则政府也就愈弱” （第78页）。据此，我们可以合理地推断：在一个极端，当整个政府只操在一个唯一的人的手里时，个别意志和团体意志结合在一起，团体意志就具有最高的强度，政府是最活跃的；相反，在另一个极端，当政府和立法权威合二为一，主权者成为君主，全体公民统统成为行政官时，团体意志和公意混同起来，个别意志仍然保留其全部的活力，政府便处于最低的活跃程度和力量最弱的程度（第79-80页）。
如果我们再联系“主权者：政府：臣民”的连比例关系，我们会发现一个互为反比例的有趣的关系。国家人数愈多，则制裁的力量也就应该愈大，政府力量就应该愈大；而在“政府——行政官”的结构中，行政官人数越多，政府就越弱。由此可见，“行政官对政府的比率和臣民对主权者的比率成反比；这就是说，国家愈扩大则政府就应该愈紧缩，从而使首领的数目得以随着人民的增多而按比例地减少”（第80-81页）。注意，此处所谓的行政官的人数是至最高行政官的数目，而不是下级官员的数目，在我们政府机构人数“臃肿——精简——膨胀”的恶性循环的背景下，我们可能容易误解为整个政府系统的人数；这里谈论的只是政府的相对力量，而不是它的正当性，从正当性角度来看，行政官的人数越多，则团体的意志也就越接近于公意；但是在一个唯一的行政官之下，由于个别意志充当了团体意志，其正当性最差。
卢梭总结道，“立法者的艺术就正是要善于确定这样的一点：使永远互为反比例的政府的力量与政府的意志，得以结合成为一种最有利于国家的比率”（第81页）。
根据“政府——行政官”这个微观结构中的意志与力量的比率原理，卢梭采用行政官员的人数的标准对政府形式进行分类。尽管形式上看起来因袭了古老的传统，但卢梭有自己的深层的理由和进一步推论的根据。根据官员人数标准，他把政府分为民主制、贵族制、君主制三种标准形态，以及由三种标准形态组合出来的大量的混合形式。这里不准备叙述各种政府的具体标准，但想强调一点，那就是卢梭讲的政府是在和主权相对的意义上的行政权的组织形式。另外，由于任何合法的政府都必须是人民主权的政府，也就是共和政体，所以他的民主政府的概念和我们现在通常讲的民主制不同，现在的民主制在他的分类中就成了选举贵族制。卢梭实际上不赞成民主制的政府，而倾向于选举贵族制。
根据刚才说到的“行政官对政府的比率和臣民对主权者的比率成反比”的原理，“一般说来，民主政府就适宜于小国，贵族政府就适宜于中等国家，而君王政府则适宜于大国”（第83页）。
（二）、最有利于国家的比率
以上以“意志：力量”的比率为主线，结合“政府——行政官”的微观结构和“主权者——政府——臣民”的宏观结构，阐述了卢梭关于政府形式的一般原理，这个原理归结起来就是：“使永远互为反比例的政府的力量与政府的意志，得以结合成为一种最有利于国家的比率”。上面我们已经证明了政府的力量与意志的反比例关系，现在来讨论这段话中一个容易被忽视的修饰语“最有利于国家的”。该修饰语包含了两层意思：第一、最适合于特定国家的。这也就是说，政府形式必须根据一个国家的具体国情而定。第二、合目的性，也就是合乎自由价值。任何既定的政府都会借口国情拒绝批评和改变，而实际上他们所坚守的体制可能完全违背了自由。因而，“最有利于国家”包含了规范性和客观性、生成性和建构性的双重含义，要求立法者从实际出发建立一种能把一个民族引向自由的政府形式。创建这样的政府才配称为立法者的“艺术”。
探索“最有利于国家的比率”，也就是《社会契约论》一开篇宣示的抱负——“探讨在社会秩序之中，从人的实际情况出发与法律的可能情况着眼，能不能有某种合法的而又确切的政权规则”。这就决定了《社会契约论》在方法上不是单一抽象演绎的或单一社会学的。以第二卷第七章《论立法者》为中界线，前面从个人意志自由的前提出发抽象地探讨合法的政治秩序的原则——人民主权的道德内涵，后面在方法上发生了转变，过渡到具体制度和制度赖以生成的历史和现实环境上来。立法者的出现把任务转换为实际的
宪法设计，从这个时候起，卢梭（立法者）就不仅要考虑“主权者：臣民”的应然的比率以及由此而决定的政府的应然比率，更要考虑由一国的国情所决定的“主权者：臣民”的客观比率以及由此而决定的可能的政府形式。
第三卷的第四、五、六、七章详细地论述了四种政府体制的利弊和适用的条件，卢梭除了进一步应用“意志：力量”的比率原理外，还考虑了实际的可操作性与后果，特别重要的是，他明确地考虑到各种政体对于国情的要求，比如人口、国土面积、风尚、人民的性格和道德情操、财富与财产分配等因素，实际上也就贯穿了“主权者：臣民”的比率这一思想线索。不抓住这个线索，我们就会误认为其中许多论述和前面的主题和原理没有关联。前面当我们说一国的政府形式取决于“主权者：臣民”的比率或者说基本国情的时候，我们还仅仅停留在政府力量的层面，现在才真正把政府形式和“主权者：臣民”的比率连接起来。
第三卷第八章进而综合分析了每种气候下的自然因素以及相适应的政府形式。卢梭的理论基础是：政府作为主权者和臣民之间的中间体，只消费不生产，其来源就是个人劳动的剩余产品；而这种剩余产品的多少取决于气候，为了维持主权者和臣民之间的平衡，在不同的气候条件下，政体应该不同。他完全忽视了——甚至故意这样做——商业与技术进步对于经济发展的作用及其进一步对于政治的影响，但是他的思路是有价值的：政府形式必须和国家的经济状况相适应，和一定的自然条件和生产方式下形成的居民品格相适应，没有一种政府形式适宜于一切国家。这方面他推崇孟德斯鸠，后者在《论法的精神》第三卷第十四章至第十七章论述了法律和气候的关系，在第十八章论述了法律和土壤性质的关系。
用什么具体的指标来评价一个政府制度是否符合“最有利于国家的比率”呢？卢梭在第三卷第九章提出了一个非常有意思的标准——人口的繁衍。他的推理很直接：政治结合的目的是它的成员的生存和繁荣，而他们生存和繁荣的最确切可靠的标志就是他们的人口（第107页）。这个标志非常有意思，因为它恰好又回到了“主权者：政府：臣民”的比率上来。刚才说过，政府消耗国家剩余的产品，但如果消耗过份以至于民不聊生，那就是坏的政体，而好的政体的效果是促进人口增长。人口增长之后，“主权者：臣民”的比率也增大，这就意味着政府力量又必须随之加强，最高行政官的数目收缩；最后，主权者也需要加强对政府的控制。这样又开始在一个新的基础上的平衡。一段时间之后，这个平衡点又会被打破。照此循环下去，平衡最终将无法维持，政治体终归要解体。我们惊奇地发现，卢梭建立起来的良好的政治结构会自我解构。这不是卢梭体系的不幸，而是人类政治生活的宿命。毁灭性的时间会摧毁一切，“政治体也犹如人体那样，自从它一诞生起就开始在死亡了，它本身之内就包含着使它自己灭亡的原因”（第112）。一个体制最好的政府尚且不能亘古长存，一个坏政府就只会更短命了。
由上可见，既然《社会契约论》的抱负是探求合法而又确切的政权规则，它就必须把两种方法结合起来，实际的考虑必然制约着原则的有效性。Vaughn敏锐地质问：实际因素的限制或后面立论基础的转变是不是和起初确立的原则不一致(6)？他认为，卢梭灵魂中的洛克、霍布斯与孟德斯鸠、伯克是分离的，两条思想的线路——抽象的和具体的，或者说两种国家观念——国家作为人为理性建构的产物和国家作为自然生成的产物——各行其是，即便交叉，也没有完全严密交织。
正如J.S.Mill 指出的，“一切有关政府形式的理论，都带有有关政治制度的两种相互冲突学说或多或少相互排斥的特征。”一种学说认为，政府是一种发明创造的事情，严格地说来是一种艺术，除手段和目的的问题外不发生其他问题；另一种则认为，政府是自然的产物，“不是做成的而是长成的”，一切设计只是应付一时需要的权宜之计，而政治科学乃是自然史的一个分支(7)。
卢梭的体系融合了上述两种对立的学说或方法，要理解这一点就必须把握全书体系的内在逻辑，即政治法的 “主权者——政府——臣民”的 平衡结构。这个结构既是一个合法性的结构，也是一个功能性结构。该结构兼容了两种思想路线，个人的意志自由决定了该结构的合法性，而自然和文化的因素在一定程度上决定了这个结构的功能和功能发挥的具体形式。卢梭主要是一个理性建构主义者，《社会契约论》的中心思想不在于政治社会学，而在于该书的副标题所标示的“政治权利的原则”。他对历史的和现实的条件的考虑是第二位的，尽管是必要的。而且我们也必须注意，卢梭的政治体是一个（全体人民）立法型国家，其中政府是力量的寓所，是派生的和从属的；只要坚持人民主权，遵循法治，不管行政形式如何，均可称为共和国。这就是说，政府形式在很大程度上取决于实际可行性，有无数种可能性。论政府的篇章对实际限制的论述较多，但从第三卷第九章开始，卢梭马上又把全部的注意力重新放回到合法性控制上来了。这不是说两种考虑不相互制约，没有摩擦，正因为二者很难协调起来，所以卢梭说，“使永远互为反比例的政府的力量与政府的意志，得以结合成为一种最有利于国家的比率” 是立法者的“艺术”，所谓“艺术”乃是理念和技巧的高度结合，除了自由的理念外还需要存乎立法者一心的运用之妙。
