政治法的平衡结构——卢梭人民主权的建构原理
陈端洪
【关键词】主权；主权者；人民；公意；公共利益
【全文】
卢梭《社会契约论》对人民主权的论证分为两大步骤。他首先从个人自由的前提出发，借助社会契约的理论方法完成了从自然状态下的个人到政治状态下的人民的转化，确立了政治社会的初步结构，即“主权者——臣民”的结构，从而树立了人民主权作为政治的道德原则的权威。人民主权是一个三位一体的观念结构，即：主权者=人民，主权=公意，公意=公共利益。这个结构在理念上实现了自由与秩序（主权）的同一。接下来第二步，他关心的问题是，从人的实际情况出发如何实现人民主权，换言之，根据人民主权的原则，在什么条件下以及通过什么制度设计使政治体得以行动起来并稳定地维持。《社会契约论》后面三分之二的篇幅都在论证这个问题，可见在卢梭的心目中，政治实践的层面何其重要。卢梭站在一个立法者的立场，阐述了建立一个共和国需要考虑的主要因素和应该遵循的重要原则。
在人类的政治思想史上，没有一个经典作家比卢梭更严重地被人误解和冤枉。批评者对待卢梭的方式非常古怪，他们总是从卢梭的理论主张引申出这样或那样的实际政治结果，把他归类为什么主义者，但又不细心而系统地对待《社会契约论》后面三分之二论述实践原理的内容，而是断章取义，完全不顾其完整的体系。本文尽量摒弃意识形态的先入之见，诚实而冷静地解读卢梭。我发现，尽管前小半部分的笔调是哲学的、抽象的，后面大半部分的笔调是实践的、具体的（这个分界线我粗略地定为第二卷第七章《论立法者》），但在内在的观念上和结构上，两部分并无裂痕，而是和谐地构成了一个完整的体系。通贯全书的哲学基础始终是个别性和普遍性的辩证法，尤其是个别意志与普遍意志（公意）、个别利益与普遍利益的辩证关系。在抽象的观念层面，卢梭据此确立了政治的道德原则——人民、主权、公意三位一体的人民主权原则。在考虑实际的政治建构时，卢梭仍然紧循这个逻辑，但引入了一个新的关键的个别性要素——政府，创造性地构想了一个平衡的政治结构，即“主权者——政府——臣民”的结构，并设定了实践人民主权的具体条件和具体制度安排。这个政治结构是对前面业已证成的“主权者——臣民”的辩证结构的发展，是《社会契约论》后面三分之二内容的灵魂。在卢梭看来，政治法的精神就在于“主权者——政府——臣民”这个结构的平衡，因此，他详细而系统地论证了维持政治结构平衡所必须坚持的比例原则和必要的制度安排。以该结构为红线，我们可以把《社会契约论》后面的内容分为紧密联系的四个部分：
第一部分从作用量和形式两方面论述平衡结构中“政府”这个要素。首先他把“政府”引入“主权者——臣民”这个观念结构，作为二者的中间项，并提出了确保该结构内在平衡的连比例原则，从一个全新的角度论证了政府（作用量）的有限性。其次他从“意志——力量”的对比关系入手论证了政府的意志和力量永远互为反比例的原理，从“主权者：臣民”的比率在不同条件下的相对性论证了政府形式的相对性，并指出了政府形式的流变和退化的趋势。
第二部分考虑该结构中的另一个要素——“主权者”。卢梭基本的观点是，主权者必须亲自出场，否则政治结构就要失衡，自由就会丧失。他具体论述了人民集会的意义和主权者行动的逻辑——多数决。
第三部分关于“公民——臣民”的辩证的道德构造的保障机制。政治社会中的个人，既参与主权者而成为公民，又服从法律秩序而成为臣民，政治体的平衡落实到个体成员身上就是两种身份的道德情操的内在的和谐统一。这种德性构成了政治法的基础，唯有这种德性才能使每一个成员“服从并自由地热爱着”共和国。尽管强制服从法律是必要的，但它不是最终的依靠，如若没有其它的配套制度，平衡的政治结构就会迅速瓦解。为此，卢梭在《社会契约论》中提出了两项被后人诟病的制度——（风俗、公众意见的）监察制和公民宗教。
第四部分引入了两项辅助性的保护制度，一项是常态下的守护者，另一项是非常状态下的守护者。鉴于“主权者——政府——臣民”结构的平衡是流变的，容易被破坏，卢梭引入了保民官制，其基本功能就是在正常状态下维持政治结构的平衡。“主权者——政府——臣民”的平衡结构是一种常态政治的秩序，当客观原因危及整个国家的时候，就需要打破这个常态结构，使一切法律都沉默下来，并且暂时中止主权权威，实行独裁制（又译为专政）。
由此可见，《社会契约论》一书的内在逻辑是何其的严密，决不是——象浮躁而不诚实的读者所想象的——后面和前面互不相连，各卷、各章东拉西扯。
本文基本按照上述结构展现卢梭关于人民主权的实践原理，限于篇幅只集中阐释“主权者——政府——臣民”结构的基本内涵，把监察制度和公民宗教留给以后专文论述。在辅助性制度中，也只选择了常态下的守护者——保民官。遗漏监察官和公民宗教，对于完整地理解卢梭的政治自由的概念不能说不是一个重大的不足，但本文对政治法平衡结构的展示为我们正确地理解这两大制度提供了一个基本的思维架构。
许多人怀疑研究卢梭的政治法思想的现实意义。在我看来，他的“主权者——政府——臣民”的平衡结构为我们思考政治法提供了一个纯粹的理想模式，一个极富启发的思维框架。类比其理想模式，现代代议制的政治结构可以描绘为“（主权者）——主权代表——政府——中间组织——臣民”。在这个结构中，由于主权者平时缺席，主权代表占住了会场，人民只好退回社会之中而求其次，单个地行使政治权利或结成中间组织给主权代表和政府施加压力，同时中间组织又受制于主权代表制定的法律和政府的管制。相对于理想的平衡结构而言，这乃是一种变态的结构。尽管基于平衡的理想而设定的诸多制度在现代国家无法简单地生搬硬套，但该平衡结构并不因此而丧失其对于现代共和国的意义，特别是作为批判的标准，可以说它的意义是无与伦比的和不可取代的。表面上卢梭是一个浪漫的复古主义者，实际上他的思想超越了现代，他以天人般的洞察力诊断了现代代议制民主永远潜在的主权危机，这个危机就是：标榜个人意志自由和人民主权，却无法让人民即刻在场，只能把人民作为牌位供奉着。可以说，卢梭甚至比我们这个时代的后现代主义者更加后现代。
一、政治法的基本结构：主权者——政府——臣民
通过社会缔约的戏剧化假定，卢梭确立了政治行动者——人民——的辩证结构，即“主权者——（国家）臣民”的结构(1)。“主权者——臣民”的对立统一，也就是政治体成员的个体性与普遍性，被动性与主动性的辩证统一。要实现二者的对立统一，就应该发现并维持主权者作用于国家（臣民）的力量或比率。这便是政治法或根本法的任务。所谓政治法，就是“规定整个共同体对于其自身所起的作用，也就是说全体对全体的比率，或者说主权者对国家的比率的法律”。“如果这种法律是明智的话，我们也不无理由地称之为根本法”(2)。之所以用“全体对全体”这样一个悖论似的片语，是因为卢梭的主权者是由全体构成的。前一个“全体”是作为一个政治共同体的集体人格，是主权的主体；后一个“全体”是作为个体的、被动的臣民之和，他称之为国家。
全体如何作用于全体呢？主权者只能采取立法的普遍性行为，一旦采取个别行为就背离了主权的本质。立法完成了使公意客观化、实定化的使命，接下来的问题是如何保证法律在所有的个别案件中得到普遍的遵守。这就是政府的使命，于是产生了行政权，引入了一个新的政治行动者——政府。政府受命于也受制于作为主权者的人民，但它的使命是对作为臣民的人民实施主权者的法律，行使统治权，于是产生了政治法的基本结构：“主权者——政府——臣民”。
（一）、政府与主权者的界分
区分主权者与政府是卢梭的一个理论创新，是人民主权论一个不可忽略的方面，因此卢梭第三篇一下笔就提醒读者用心阅读。正如卢梭所指出的，政府倾向于滥用权力，反对主权，但政府和主权者往往被人混淆。那么，什么是政府呢？政府和主权是什么关系呢？
首先，卢梭通过论证政府作为一种独立的职能和机构的绝对必要性界定了政府的本质。他把政治体类比为人的身体，根据人的自由行为的两大原因——行动的意志与行动的力量，区分了政治体的两大动因，即道德意志——立法权——和物理性的力量——行政权。主权属于人民，主权者的一切行为只能是普遍性的法律；行政权力仅只包括个别的行动，这些个别行动不属于法律的能力，从而也就不属于主权者的能力。因此，公共力量需要一个代理人把它结合在一起，并使它按照公意的指示活动，这个代理人充当国家与主权者之间的联系手段。这就是国家之内所以要由政府的理由。政府就是臣民与主权者之间的一个中间体，以便使两者互相适合，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由。卢梭把行政权力的合法运用称为政府或最高行政，把负责行政的个人或团体称为君主或行政官（第71-73页）。
卢梭的主权在实际权力上就是政治体的立法权，因而，行政权与立法权“自然分离”。主权者假如可能具有行政权的话，那么，权利与事实就会混淆不清，以至于人们再也弄不清楚什么是法律，什么不是法律（第124页）。为此，主权者必须把这个权利赋予一个机构。与在立法权力上人民不能被代表相反，“在行政权力上，则人民是可以并且应该被代表的”（第122页），这个代表就是政府。立法与行政在职能和机构上的分立是“自然的”，区别于孟德斯鸠意义上的权力分立。卢梭是从这两种权力的本质入手，从人民的立法主权入手，而后者是从政治经验入手，从实际效果着眼(3)。
其次，卢梭区分了政府与国家，凸显了政府对于国家和主权者的从属性。政府是政治共同体内的一个小型的人为共同体，是一个被赋予了一定能力的道德人格，象主权者一样是主动的，也象国家一样是被动的。它和国家有着本质的不同，国家是自立自为的，由于自身而存在；政府却是国家的产物，而且在某种方式上只不过具有“假借的和附属的生命”（第77页），只能由于主权者而存在。然而，为了使政府真实存在，使它的全部成员共同协作并能适应于创建政府的目的，政府必须有一个单独的“自我”，有一种为它的全体成员所共有的感情，有一种力量，有一种要求自我保存的固有意志。这就产生了一个困难：以什么样的方式在国家共同体整体之内安排政府这个附属的整体，从而不至于破坏总的体制，并始终能够区别以保存自身为目的的个别力量和以保存国家为目的的公共力量，也就是说不会偏离创建它的目的太远，从而，一言以蔽之，使它永远准备着为人民而牺牲政府，而不是为政府而牺牲人民（第76-77页）。
