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再者，（在第三卷第十六、十七章）卢梭通过论述创制政府的行为的性质，更深刻地揭示了主权者与政府的区别。政府是如何被创设的呢？卢梭关心的不是历史的真实，而是创设政府的行为的规范性质。卢梭的社会契约解决了政治共同体的形成，或者说从自然状态下的个体到政治状态下的人民的形成。政府的创设只能是主权者或者人民的行为，那么是人民的一种什么性质的行为呢？在进入正面的论述之先，卢梭反驳了一种流行的近乎通识的观点，即契约说。契约说有许多种，卢梭只选择了霍布斯的理论，即人民和首领之间缔约，出让主权的学说。这个理论在卢梭看来，无论如何都说不通。首先，主权是不可出让的，也是不可限制的；在人民之上设立一个权威是荒谬的，自相矛盾的。其次，人民和某某人缔约算什么性质的行为呢？肯定不能算作法律或主权行为，这是一个个别行为，因此，人民从事这样一个行为不具有正当性。第三、即便主权可以出让，缔约是正当的，这个契约内容也是不公平的，契约本身的履行是没有保障的。不公平是显而易见的，人民变成了绝对的服从者，另一方变成了绝对的权威。在人民和首领之间不存在一个更高的或独立的机构来裁决合同纠纷并保证实施合同，二者之间永远处于自然状态，所以这种契约并没有解决政治状态的形成问题。
对霍布斯的反驳说明了一点，政府的形成是人民的行为，但不是人民和其他任何主体之间的合意。既然如此，那就只能是人民的单方行为了。那么，这是人民的一种什么性质的行为呢？卢梭指出，
“这种行为乃是一种复合的行为，或者说，是由两种行为所构成的，亦即法律的确立和法律的执行”。
“由于前一种行为，主权者便规定，要有一种政府共同体按照这样或那样的形式建立起来，很显然，这种行为就是一项法律”。
“由于后一种行为，人民便任命首领来负责管理已经确立的政府。但是这一任命只是一桩个别行为，所以它不是一项法律，而仅仅是一项法律的后果，是政府的一种职能”（第126页）。
创设法律的主体是作为主权者的人民，具体负责执行这样一项法律的也是人民。可人民要么是主权者要么是臣民，如何可能同时既是主权者又是执行者呢？这里，卢梭似乎陷入了死胡同。如果他的理论体系不能完成政府创设的任务，那么它的政治体就永远不能行动，所以这个死胡同必须打通。他是如何打通的呢？答案是，“由于主权猝然间转化为民主制而告完成”（第126页）。
应该承认，卢梭所谓的“主权的猝然转化”是一个天才的哲学构思。所谓“复合行为”是从规范意义上来说的，事实上仅只由于公意的一次简单的行为就可以确立政府，这里并无显明可见的变化而仅只由于全体对全体的另一种新关系，公民转变为行政官，承担起创设政府的任务，由普遍性的行为过渡到个别性的行为（第126页）。人民成为民主政府后，或者继续当权——如果这碰巧就是它采取的形式的话——或者是以主权者的名义而确立一个由法律规定的政府。这就是说，在任何政府形式存在之先，都有一个民主政府的片刻，而这个民主政府只有一个职责，那就是创设政府。这种职责不是永久的日常职责，因此不违背权利和事实不能混同的原则。只有在这个片刻的任务完成之后，“主权者——政府——臣民”的结构才存立，因为政府才存立。
综上所述，由自然状态下的个体结盟成为主权者是一个由个别性向普遍性转化的过程，主权者这个普遍性要作用于臣民这个个别性又必须凭借政府这个中间体。政府对于主权者来说是一个个别性，其职能是个别性的，其组织也是个别性的，必须受制于主权者这个普遍性，在普遍性规定的范围内行动。政府和主权者联结的纽带是法律，一个不实行法治的国家，是没有建立起普遍性的国家，在严格的意义上说不是一个共和制的国家。政府这个个别性的创生是一个复合的行为，主权者人民既确立成立政府的法律，又在猝然间转化为民主政府这样一种形式上具有普遍性但实质上又是个别性的行动者。政府被创设出来之后，主权者和臣民这对根本的矛盾才真正连接起来，个别性和普遍性之间才能建立一种日常的稳定的互动，政治体才是一个活动的同时又是稳定的存在，“规定整个共同体对于其自身的作用”的政治法才具有具体真实的内容。
基于上述理由，政府在行政权力上代表人民，它的生命是假借的，一切合法的政府只能是人民的政府。行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏。他们仅仅是以主权者的名义在行使着主权者所委托给他们的权力，而且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回他们的权力（第73页）。对于这些官吏来说，绝不是什么定约的问题，而只是服从的问题。在承担国家赋予的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有权利以任何方式争论条件（第127-128页）。
（二）、国家平衡的隐喻：主权者、政府、臣民三者的合适比率
在卢梭看来，一个健康的国家必须处于很好的平衡状态，政治法是规定平衡比率的法律。对于这个比率，卢梭提出了一个公式：
“正是在政府之中，就可以发现中间力量；这些中间力量的比率就构成了全体对全体的比率，也就是主权者对国家的比率。我们可以用一个连比例中首尾两项的比率来表示主权者对国家的比率，而连比例的比例中项便是政府。政府从人民那里接受它向人民所发布的一切命令；并且为了使国家能够处于很好的平衡状态，就必须——在全盘加以考虑之后——使政府自乘的乘积或幂与一方面既是主权者而另一方面又是臣民的公民们的乘积或幂，二者相等。”（第73页）。
我们这个时代的人如此地不习惯于用几何学的方式来思考、表达精神现象，他们对“比率”这样的语词避之犹恐不及，以至于多数的卢梭研究者和卢梭的“平衡”思想失之交臂。要理解这个连比例，就必须抓住“国家平衡”的理念。我尝试分三步理解卢梭：
第一、主权者对臣民的作用是有限的。政治法概念的核心是政治体对于自身的作用，也就是全体对全体的比率，或主权者对臣民的比率。主权者对臣民只有维持在一个合适的比率上才能建立合法的有效的政治秩序，因而该比率具有规范性；同时这个比率又是由一个国家的基本国情所决定的，因而具有客观性。读者自然会联想起主权的绝对性，质问卢梭是否自相矛盾。其实，主权的绝对性意指主权者对内的最高性、不受其它意志的约束，不受法律的约束，并非说主权没有内在的限制，不受客观因素的限制。前面，他已经论述过公共利益对主权的内在规定性，他毫不含糊地指出，“使意志得以公意化的与其说是投票的数目，倒不如说是把人们结合在一起的公共利益”（第40页）。这里卢梭转而考虑客观因素对“主权者：臣民”的比率的制约作用。
从“主权者：臣民”的比率的规范性和客观性来解读第二卷中三论人民的第八、九、十章，我们就能把这三章解释为第二卷的一个有机的组成部分，而不至于误以为卢梭体系混乱，就能深刻地理解卢梭为什么说，“正如建筑家在建立一座大厦之前，先要检查和勘测土壤，看它是否能担负建筑物的重量一样，明智的创制者也并不从制定良好的法律本身着手，而是事先要考察一下他要为之立法的那些人民是否适宜于接受哪些法律”（第55页）。第八章考察了什么民族在什么阶段适合忍受良好的法律的问题，他给我们的信息似乎很悲观：很少有民族是能服从法律的。第九章讨论一个国家所能具有的疆域的限度，以便使它不至于因为太大而无法治理，也不能因为太小而无法维持自己。他指出，“每一个政治体都有一个它所不能逾越的力量极限”（第59页）。从行政能力、行政层级、行政成本、人民的内部团结稳定、人民对于首领的认同、人民相互之间的认同、法律的可适用性，以及风尚与美德的生成等方面说，国家愈大，社会的纽带愈伸张，就愈松弛乏力；另一方面，为了自保，不被邻国吞并，一个国家也不能太小。能在扩张与收缩之间求得一种对于国家的生存最为有利的比例，那就是不小的政治才能（第61页）。然而，在他看来，自保是外在的，相对的，而内部团结和有效的行政治理是内在的和绝对的。在第十章，卢梭进一步探讨了国家领土的面积和人口数目之间保持彼此平衡所必需的比率，他还特别指出，立法者“也不应该只站在人口的实际状况上，而应该站在人口自然会达到的状况上”（第63页）。以上诸要素就是卢梭在讨论连比例时所说的“在全盘加以计算之后”所指的的主要因素。
那么，这些要素如何具体地影响“主权者：臣民”的比率呢？其实这个问题是不可解的，因为主权者对臣民这种精神现象是不可能精确地定量化的。拿一个国家的气候、疆域、土壤这些卢梭喜欢考虑的要素来说，我们没有任何办法准确地说出，不同的气候要素、疆域或土地要素在“主权者：臣民”的比率上的确切反应；更无法准确地说出，当气候、疆域或土地状况发生变化后，“主权者：臣民”的比率如何具体地变化；更不消说道德风尚、历史传统等人文因素的作用了。
然而，为了说明比率是客观的，会随着各种自然的和社会的要素的改变而改变，卢梭在第三卷举人口为例，因为人口是可以简单定量化的。在一万个成员构成的政治体中，主权者：臣民=10，000：1。如果人口增长为原来的十倍，则主权：臣民=100，000：1。他试图说明，国家人口扩大，则主权者的（几何学）比率增大，自由便缩小（第74页）。这个例子非常容易误导读者，以为要发现“主权者：臣民”的比率，只要进行人口普查就行了。更容易误导人的是，后面他说，“作为臣民的人民既然是固定不变地等于‘一’”（第75页）。单从人数来说，这是明了的；说在“主权者：臣民”的关系中说臣民固定不变地等于一，在几何学上也是必要的、合理的设定，但是很容易把读者的思维引向人口数目，误以为主权者对臣民的作用量就是臣民的人口总数（单位）。
为了防止误解，卢梭申明，“我所说的比率并不能仅仅以人数来衡量，必须结合了各种因素的作用量来衡量的；而且还有，假如我是为了用简略的词句来表达我的意思而暂时借用了几何学的名词，我当然并没有忽视几何学的精确性对于精神方面的数量是全然没有用场的“（第75-76页）。作用量（qualntite d’action）是17、18世纪学者们常用的一个术语，指用一定的力完成的功。
其实，我们也无法求出主权者作用量的确切数字，因为精神现象不可能定量化。阅读第三卷时，不要被繁杂的数字和公式所迷惑，要始终记住一个基本的命题：主权者对于臣民的作用应该是有限度的，也就是有一个比率；这个比率必须把国家的各种要素考虑在内才能确定，人口是，且仅仅是其中的一个要素。
第二、政府对臣民的作用也是有限的，它取决于“主权者：臣民”的比率。
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