论行政中立——从美国行政法看行政公正的制度保障
张千帆
【摘要】本文主要探讨美国行政法对行政公正的制度保障的经验与启示。以《联邦行政程序法》为基础，美国为行政公正规定了一系列制度保障，其中突出的包括行政裁决和制规过程的中立原则、职能分离、禁止单方接触以及限制政治影响。在本质上，这些制度保障的目的都可归结为实现行政过程的中立性，以不偏不倚的方式贯彻落实立法精神。
【关键词】行政公正、中立原则、职能分离、单方接触
【全文】
一、引言
近年来，司法公正已成为中国法学界乃至整个社会普遍接受的理念。法治国家的经验表明，要从制度上保障司法公正，法官和法院必须具备高度独立性。另一方面，行政过程的公正虽然也被认为是值得追求的目标，但还没有引起充分重视。长期以来，行政机关作为政府的下级部门，一直被认为是传达上级政治意志的喉舌，行政权力在行使过程中时常受到政治压力、上级命令、人情关系、个人感情或直接的利益交易等法外(extra-legal)因素之影响，从而不可避免地损害行政公正。尤其是我们对行政公正的制度保障的必要性没有足够认识，因而在制度建设方面和法治国家相比存在着很大差距。由于行政部门不仅负责贯彻执行立法者的意志，而且也在有限程度上参与制定立法政策，行政和政治之间存在着千丝万缕的联系，因而行政部门不可能像司法部门那样完全独立。然而，这并不意味着行政和政治就混为一谈。事实上，在法治国家，行政和司法的主要使命都是实施（而非决定）
宪法与法律的价值选择，因而都必须遵循基本公正和中立原则。为了保证行政不受政治及其它法外因素的任意干扰，西方法治国家精心设计制度保障，通过保证行政中立来有效实现行政公正。
本文主要探讨美国行政法对行政公正的制度保障的经验与启示。和联邦
宪法不同，美国的行政法制度并非一蹴而就，而是随着历史发展逐渐形成的。在20世纪以前，美国在很长时间内实行政治分赃制(patronage system)：当选的行政首脑根据竞选过程中的贡献大小分配政府职位，因而随着首脑的更替，行政部门可以说是“一朝天子一朝臣”，行政和政治缺乏严格区分。可想而知，体制上的缺陷必然造成美国行政的普遍腐败和低效率。为了整治行政腐败、提高行政效率，19世纪末期的进步党运动(Progressive Movement)从根本上改革了政治分赃制，大大局限了这种职位分配制度的适用范围，同时通过《
公务员法》建立了现代文官制度，明确了政治和行政的法律界限。[1] 不论政局如何变化，支撑现代社会的庞大行政组织保持稳定；只要议会立法这个“天”不变，行政运行的“道”亦不变。政治利益的分配和整合在很大程度上被限于立法阶段，行政不再简单是政治的附庸，行政的功能是确保代议制民主政治所产生价值选择及其法律表现获得不偏不倚的准确执行。由此产生了盛行于新政(New Deal)之前的“传送带”模式，也就是说行政的基本功能是将法律所体现的多数人意志成为社会现实。[2] 尽管“传送带”理论在现代社会被发现经常“失灵”，现代行政法基本上没有改变进步党运动所达成的原则性共识。
建立在1946年的《联邦行政程序法》基础上，美国为行政公正规定了一系列制度保障，其中突出的包括行政裁决和制规过程的中立原则、职能分离、禁止单方接触以及限制政治影响。在本质上，这些制度保障的目的都可归结为实现行政过程的中立性，以不偏不倚的方式贯彻落实立法精神。以下，本文分别论述这些法律制度在作出具体和抽象行政行为过程中的运用。
二、行政官员的中立性
行政过程的公正（administrative justice，简称“行政公正”）是
宪法正当程序的基本要求，也是行政法的一项基本原则。在汉语中，“公”是代表社会的公共利益；在英语中，“公正”在此主要是指依法办事，仅限于考虑法律所要求考虑的因素，而不考虑和法律不相关的因素。但如果法律的基本目标就是实现公共利益，那么英语中的“公正”和汉语中的意思是完全一致的。汉语中“公”的反面是“私”，英语与此类似，尽管这里的“偏袒”（partiality）并不一定指的是狭义的“自私”。[3] 行政公正原则要求决策者在普遍政策与具体案件的决定过程中保持中立，不带有偏私或成见；否则，决策者就很有可能不能作出公正的决定，因而应要求取消其参与决定的资格。[4] 因此，尽管“公正”这个词在英文中语义宽泛，它在行政法中的意义主要就是指严格依法行政，不偏不倚、保持中立(impartiality)。[5] 行政过程的中立性要求行政官员在决策过程中不带有任何偏袒或“偏向”（bias）。在具体适用上，中立性原则对于具体和抽象两大类行政行为是有所不同的。在美国，具体行政行为对应于“裁决”(adjudication)，抽象行政行为则对应于“制规”(rule-making)。且对于每一类行为，又有正式(formal)和非正式(informal)程序之分。[6] 一般来说，大多数裁决行为适用正式程序，绝大多数制规行为则适用非正式程序。这是为什么和制规过程相比，中立性原则通常在裁决过程中显得更为严格。
（一）行政裁决过程的中立性
在个案裁决过程中，行政官员事实上行使着司法职能，因而必须严格恪守行政中立。根据中立性原则的基本要求，行政官员在作出决定时对问题不得形成“偏袒”（partiality）。在这个意义上，行政官员就和法官类似，必须在适用法律时只考虑法律的相关因素，拒绝考虑和法律不相关的因素。所谓“偏袒”或“偏向”，就是指官员在行政过程中考虑了任何不相关因素。后者可以包括官员对决定结果的个人厉害关系及其和当事人的关系等因素，考虑这些因素就使公共决定带上了官员的私人特征，也就构成了我们通常所说的“腐败”——不论是行政的还是司法的。尤其在个案裁决过程中，行政官员必须像一个中立的法官那样判定案件的事实。
