和裁决相比，挑战制规过程更为困难。首先，取消资格的要求必须及时向有关机构提出；如果行政机构拒绝取消有关官员的决定资格，挑战者可以进一步要求司法审查。《联邦行政程序法》第556（b）条规定，挑战者必须提供“及时与充分”的书面证据，除非在规章实施之前不可能知道有关事实。如果未能及时提出证据，有可能会排除对制规进行司法审查的可能性。在司法审查过程中，法院一般采取“审查滥用权力的极为尊重之标准”。即使发现行政官员具有偏向而应取消资格，他的部分参与并不导致行政决定的撤消，因为法院还需要决定程序错误是否对当事人导致了实质性损害。[38]
（三）各州形成过程的中立性
和联邦相比，有些州对制规的要求更为严格。可见的利害关系——即使是间接的——也可能足以取消官员参与制规的资格。这在职业调控领域中尤其显著，因为这个领域，负责调控相当多行业的行政职务是由职业人士——如律师和医生——来兼任的。在1995年的一个案例中，[39] 新罕布什尔州的委员会成员中有人是为公司服务的律师，而且是当事方律师。法院认为该委员对于委员会的决定结果具有利害关系，因而必须回避。在1996年的一个案例中，[40] 俄克勒荷马州调查牙医的行政委员会同时在同一地区做牙医。州法院判决该委员对委员会的决定结果具有直接的金钱利益，因而取消了其决定资格。
对行政审判官的感情因素，各州处理方法不一。在伊利诺衣州，审查者和当事人的律师之间的公开敌意被认为构成了充分风险以导致判决偏向。在科罗拉多州，审判官称当事人律师为“讨厌”和“滑头”的“小人”，却并未导致其失去审判资格。[41]
三、行政过程中的职能分离原则
行政中立的一个重要制度保障是行政组织内部的职能分离。[42] 众所周知，三权分立是指具有
宪法地位的3种不同性质的最高权力部门——立法、执法与司法——必须分离的原则。行政机构不是具备
宪法地位的最高权力部门，因而一般并不适用三权分立原则。然而，现代行政机构却同时集中了立法、执法与司法3种职能。这是各发达国的共同趋势，也现代社会与市场经济的共同要求，但严格来说，这显然违反了三权分立精神。对此，美国的补救方式是允许整个机构集中权力，但要求机构的职能分配服从和分权类似的分离原则。因此，三权分立原则虽然不直接适用，其精神却是一样的。根据孟德斯鸠的经典逻辑，如果3种权力发生了重合——即由同样的官员行使两种以上的权力，那就给行政官员滥用权力创造了机会，公民的权利与自由就得不到可靠保障。因此，行政机构必须实行职能分离，尤其是制订规章的官员不应该直接负责规章的适用与最终解释，负责起诉违法行为的官员则不应被允许审理起诉，否则就显然违反了“无人能做自己案件的法官”这项法治基本原则。因此，为了保证行政效率和灵活性，尽管机构整体无须遵从严格的权力分离，但机构官员不得具有双重或多重身份。
1．裁决程序
为了体现职能分离原则，《联邦行政程序法》第554（d）条针对个案裁决明确规定，行政机构不得将调查或起诉与决策职能集中于同样一个人之手。因此，如果机构领导已经在争议中做了专家证人，那么他就没有资格再审查听证事实。[43] 在1980年的案例中，[44] 主持听证的行政法官（ALJ）是联邦贸易委员会一委员。他的顾问律师参与了案件的调查与起诉，因而可能使决策者掌握听证以外的信息。这被判决违反了《联邦行政程序法》的职能分离原则。在先前提到的1986年的案例中，[45] 地区检察院负责司法的裁判官按照法院指示判决被告公司胜诉，结果遭到撤换，被部长助理的代理和法律顾问办公室的律师所替代。联邦第六巡回区法院判决，机构随意操纵准司法职能的做法违反了正当程序，但撤换本身并不违反职能分离。一般认为，行政法官的职能分离和中立性标准低于正式的法官。
最高法院的案例法表明，职能分离是一项相当灵活的原则。在1975年的案例中，[46] 威斯康星州的医药检查委员会调查药品违法行为，并在对争议举行听证以后吊销了有关人员的营业执照。在联邦地区法院，由3位法官组成的合议庭判决起诉和审理合一的程序违宪，但这一决定被最高法院撤消。最高法院否定了严格的执法—司法结构分离的方法，而是要求当事人证明委员会具备实际偏向的风险之存在。在1990年的案例中，[47] 华盛顿州的监狱管理当局对有精神病的犯人进行强制治疗，并授权医药委员会对强制治疗决定的挑战举行听证。州的最高法院认为联邦
宪法的正当程序条款要求运用全套准诉讼听证程序，其中要求审判官必须几乎像法官那样严格中立。但联邦最高法院撤消州法院的决定，判决只要作出强制治疗决定的官员和对决定进行听证的官员由不同人员组成，就已经在正当程序的意义上充分保障了听证委员会的独立性。联邦法院的反对意见则认为，人员的分离并不能保证真正的独立性。在精神病治疗这个领域里，监狱的官员或医生都是同事关系，平时有众多的日常接触。何况在听证过程中，专家组不仅考虑犯人利益，还要考虑医院控制病人的方便。因此，在听证过程中，精神病犯人所面对的并不只是对他进行强制治疗的官员，而是整个监狱系统。现在让强制治疗决定者的同事来审查决定，等于让监狱决定的倡议者来做审判官，因而构成了存在偏袒的内在嫌疑。
