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四、统一公法学以元概念、核心范畴和基本范畴为主体确立范畴构架
“范畴，是指各门科学的基本概念。”[49]列宁把范畴比作是人们认识和掌握自然现象之网的网上纽结，通过一个个范畴，可以把认识成果凝结起来，从而把事物现象的联系和本质反映出来。毛泽东在《实践论》中也曾经指出：“概念这种东西已经不是事物的现象，不是事物的各个片面，不是它的外部联系，而是抓住了事物的本质，事物的全体，事物的内部联系。”[50]因此，要建立统一的公法学，一个重要任务就是立足公法研究对象、理论基础和制度实践，构建起一套内在逻辑一致的公法学范畴体系，以作为支撑整个统一公法学的基本骨架，不断推动公法理论和公法制度走向成熟与完善。
概而言之，公法学的范畴体系是由数目众多的一般范畴和为数不多的主要范畴共同构成。其中，公法学的主要范畴在公法学范畴体系中起关键作用。它大体可以分为三种类型：一是作为整个公法学范畴体系逻辑起点的元概念；二是在整个公法学范畴体系中具有灵魂意义和骨骼作用的核心范畴；三是作为公法学范畴体系关节点的基本范畴。
（一）公法学的元概念
公法的理论体系和制度体系之所以与私法截然不同，首先归因于公法学具有与私法学完全不同的逻辑起点，这个逻辑起点就是公法学范畴体系中的元概念。如同马克思的《资本论》是以商品这个资本主义市场经济最基本的细胞作为其逻辑起点一样，统一公法学则以公共权力这个公法最主要的规范对象作为其逻辑起点，并以此演绎和派生出统一公法学的其他核心范畴、基本范畴和一般范畴。
首先，公共权力在公法学范畴体系中居于起点地位。没有公共权力的存在，就不会产生公法。无论是古罗马首创公法概念，还是近代公法的诞生和现代公法的发展，都是为了配置、制约和规范公共权力。因此，公法范畴体系和公法学只能是奠定在公共权力这个逻辑起点上。
其次，公共权力在公法学范畴体系中居于中心地位。法律关系中必须有一方是公权力主体，这已成为划分公、私法关系和公、私法部门的最重要标准。公共权力之间以及公共权力与公民权利之间的关系，既是最核心的公法关系，也决定和影响着私法关系，因而是公法学研究最重要的内容。
再次，公共权力在公法学范畴体系中居于主导地位。在公共权力与公民权利这对核心的公法关系中，公共权力始终处于矛盾的主导一方。例如在行政法中，围绕着对行政权力的不同态度，行政法在发展过程中产生了“管理法”、“控权法”、“平衡法”三种理想形态，行政法学在演进过程中也与之相适应形成了“管理论”、“控权论”、“平衡论”三种理论基础和理想模式[51]。因此，我们完全可以说，整个公法学的范畴体系都是从公共权力演绎和派生出来的。
（二）公法学的核心范畴
虽然公共权力为整个公法学范畴体系提供了逻辑起点，但要把全部公法学范畴凝聚成一个有机体系，使其不至于成为一盘散沙，还必须确立公法学的核心范畴。笔者认为，公法学的核心范畴主要应当由以下四对范畴共同构成，它们从不同侧面反映出公法严格区别于私法的本质特征。
一是公共权力与公民权利。这对范畴的矛盾运动推动着公法的制度变迁。无论不同的公法模式之间存在着多大差异，所有的公法都旨在调整、规范下列两类关系：一是公共权力之间的关系；二是公共权力与公民权利之间的关系。不过，这两种关系在公法中的意义并不相等；相对而言，后一种更为根本。之所以如此，是因为公共权力之间的矛盾关系只不过是公共权力与公民权利之间的矛盾关系的一种表现形式、转化形式和实现形式。因此，公共权力与公民权利这对范畴的矛盾运动，就自然成了贯穿公法制度变迁的基本主线和推动公法制度发展的根本动力。
二是自由与秩序。这对范畴决定着公法的功能定位。伴随着资本主义制度建立而诞生的近代公法，主要是通过限制公共权力来拓展公民自由，诸如人身自由、政治自由和经济自由等，以便为商品经济的发展提供前提条件，故而“自由”就成了近现代公法学的一个重要范畴。正如恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一文中所指出的：“只有能够自由地支配自身、行动和财产并且彼此处于平等地位的人们才能缔结契约。创造这种‘自由’而‘平等’的人们，正是资本主义生产的最主要的任务之一。”[52]但另一方面，任何自由都容易为肆无忌惮的个人和群体所滥用，过度的政治自由会导致无政府主义，无限制的经济自由会导致垄断。[53]因此，公法的另一个重要功能就是通过有效的公共治理来维持公共秩序，“秩序”因而成为一个与自由并驾齐驱的重要范畴。不过，必须对秩序这一范畴的公法意义加以适当限制，如果过于强调公共秩序的意义，甚至将其视为公共权力或公法唯一的或主要的功能，那么公共权力就很容易走向自由的反面，蜕变成为专制的帮凶。正因为如此，如何在自由与秩序之间寻求一种平衡，就成了公法功能定位的永恒主题。
三是公平与效率。这对范畴代表着公法的价值取向。从来就没有一种公法模式绝对地追求公平，或者绝对地追求效率。不同的公法模式价值取向的差异，主要体现为是公平优先、兼顾效率；还是效率优先、兼顾公平。公平与效率这对形影不离的重要范畴，从来就是作为公法学的核心范畴而共同存在的。公平与效率之间经常是相辅相成、互相转化的。在近现代公法中，如何理顺二者之间的关系变得非常突出和重要。相对而言，效率在自由竞争时期可能受到更多的关注，而公平在福利国家则可能得到更多的重视；效率在发展中国家更容易被特别强调，而公平在发达国家则更容易被普遍认同。但是，随着经济全球化浪潮的兴起和各国之间竞争的加剧，效率在公法中正居于越来越重要的地位。
四是公益与私益。这对范畴体现着公法的利益基础。与把公共利益作为公法学的核心范畴素无争议不同的是，把私人利益确定为公法学的核心范畴就很容易引起异议。这不仅因为乌尔比安曾有公私法划分的经典表述，而且一些近现代法学家也认为，旨在维护公共利益的法律属于公法，旨在维护私人利益的法律属于私法[54]；公益与私益因此成为区分公、私法的重要标准之一[55]。但在笔者看来，与公法关系主要不是公共权力之间的关系、而是公共权力与公民权利之间的关系相对应的是，公法的利益基础也绝非仅仅指纯粹的公共利益，而是指公共利益与私人利益的并立和整合。如果我们片面地仅仅把公益视作公法的核心范畴，那就意味着私益将从公法的视野和利益基础中抹去。如此一来，不仅私益将可能受到公权力的极大侵害，而且公益也将成为无源之水而日益萎缩。正如英国法学家哈耶克所尖锐指出的那样：“那种认为惟有公法服务于公共利益、私法只保护个人私利的观点，乃是对是与非的完全颠倒，因为那种以为只有那些以刻意的方式实现共同目的的行动才能有助于公共需求的观点，实是一种错误的观点”。[56]
（三）公法学的基本范畴
对于一个完整的公法学范畴体系来说，不仅需要一个作为逻辑起点的元概念，需要若干起骨骼作用的核心范畴，还需要一些作为“关节点”存在的基本范畴。与核心范畴成对出现不同的是，基本范畴大多是单个出现的，每个基本范畴在公法学中都是一个独立的研究单元。但这些独立存在的基本范畴之间却存在着紧密的内在逻辑联系，它们交织在一起，共同支撑起整个公法学范畴体系的基本框架。
在我看来，统一公法学的基本范畴主要有法治、公法、公法主体、公法关系、公法行为、公法现象、公共治理、公共职能、公共服务、公法责任等。首先，法治作为公法学的基本范畴之一，其理由不言而喻。正如美国法学家艾伦.沃森所说的：“缺乏任何真正公法学的真实理由，只能到专制主义时代的政体结构里去寻找；警察国家的行政不可能成为一种系统的公法理论孕育材料；公法理论需要法治国家的诞生。”[57]显而易见，实现法治是公法最重要的任务。公法的发展史，就是法治逐步战胜人治的历史。其次，作为调整、规范公共权力与公民权利之间以及公共权力相互之间关系的所有法律规范总称的公法[58]，在公法主体之间形成的公法关系，由公法主体所实施的具有法律效力的公法行为，以及由公法制度及其发展变迁所形成的公法现象，这些范畴对于统一公法学而言，都显然必不可少。再次，公法严格区别于私法的一个重要特点，就是确保公共权力在严格约束下实施公共治理，行使公共职能，提供公共服务，这就决定了公共治理、公共职能、公共服务这三个范畴对于公法学而言显然不可替代。最后，法律责任是法律区别于政策、道德、宗教的最重要标志之一，而公法责任则是公法区别于私法的最重要标志之一；因此，公法责任与私法责任相对应，当然应当成为统一公法学的基本范畴。
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