再次，相对于私法理论而言，公法理论长期薄弱而零碎。尽管乌尔比安在1700多年前就提出了公私法的划分，但其研究领域主要集中于私法。不仅在50卷的《学说汇纂》中仅有第一卷和最后一卷是有关国家官员职责之类的公法内容，在12卷的《查士丁尼法典》中仅最后3卷涉及公法内容；而且“在中世纪法学家复兴罗马法的过程中，对这3卷也采取显然忽视的态度”。[31]因此，如同法国比较法学家达维得所说的那样：“事实上，仅仅是私法才是许多世纪以来人们认真注意的对象，公法仿佛是个徒有其名、无用的、甚至是危险的对象。”[32]正是由于西方法理学和法哲学在很大程度上是关于私法的，这就使得公法理论难免薄弱而零碎，以至英国公法学者米切尔在《公法》（1965）一书中直截了当地指出：公法需要发展出自己的哲学和方法；公法能够而且应当表述出自己的独特的法律科学基础。[33]正因为如此，不仅近代公法走出私法的阴影寻求独立时，曾试图形成完全不同于私法的理论基础；而且现代公法为了全面展示其为私法所不具有的独特功能，也不得不需要形成一个强有力的理论基础来统帅各种公法理论，以推动公法的整体协调发展。
最后，相对于私法理论而言，公法理论更具有时代性和地域性的特点。虽然从罗马法到中世纪所复兴的罗马私法，再发展到福利国家的现代私法，不同地域的私法在不同历史时代发生了显著的变化，尤其是所谓的私法公法化现象，更使得现代私法带有“契约已死亡”[34]的浓郁的哀怨情绪，不仅与纯粹的、严格区别于公法的罗马私法相去甚远，而且也与资本主义发展初期的私法差异显著；但是，不同地域的私法仍然表现出明显的“家族相似性”，彼此之间的差异主要是外壳上的，私法精神与私法原则经久不衰。相形之下，公法则对外在社会结构要敏感得多：一则不同历史时期的公法模式之间往往存在着根本差异，现代公法不仅与罗马法关于公法的界定有着本质的不同，甚至与二、三百年之前的近代公法也判若两人；二则同一历史时期不同地域的公法模式之间也不可同日而语，无论是公法的功能定位和制度结构，还是公法与外在社会结构之间的关系，都往往相差甚远。公法所表现出来的这种强烈的时代性与地域性，决定了要保证特定历史时期和特定地域的公法更加切合实际，更加富有活力，就必须寻求公法理论基础的不断创新，通过确立合乎时宜的理论基础来为公法制度和公法理论提供现实的指导。
（二）公法理论基础的历史演变
虽然在英美法的历史中长期不存在公法与私法的概念[35]，以致达维得据此认为公法与私法的区分也许是罗马－日尔曼法系的特征，但英美法实际上同样具有历史悠久的公法传统，同样对公法理论基础给予了极大的关注。在公法发展史上，两大法系的公法学者围绕着公法理论基础的自治性与适应性、规范性与实证性、主观性与客观性、本体与认识等基本问题，展开过激烈的理论较量。其中，主要发生于英美法系的规范主义与功能主义之争和主要发生在大陆法系的公共权力学说与公务学说之争极具代表性，它们不仅集中体现出传统公法理论基础不同形态之间的主要差异，而且还在相当程度上反映出公法理论基础的演变趋势。
英美公法传统，或者说关于公法理论基础的主要见解，被英国公法学者洛克林归入“规范主义”与“功能主义”这两种理想类型之中。其中，以戴雪、韦德、戴维斯、哈耶克、德沃金等为代表的公法思想风格被归入前一类，而以拉斯基、詹宁斯、米切尔、格里菲斯等为代表的公法思想风格则被归入后一类。[36]这两种理想类型几乎完全无法在公法的基础性问题上达成基本共识。二者之间的分歧，主要根源于对公法学科性质的不同认识，并可最终归结为对一些更深层次、更大范围的社会问题，例如对人性、人类社会和政府等问题所持的不同见解。[37]
与英美法的公法理论基础形态不太相同的是，大陆法的公法理论基础历史演变集中体现为公共权力学说与公务学说之争。[38]这在某种程度上可以视作规范主义与功能主义理论争论的一个变种，争论涉及公法价值、公法功能以及公法的机制设计和制度安排等一系列公法理论基础问题。这场理论争论的阵地主要是在19世纪的法国，但并非为法国公法所独有，在德国等其他一些大陆法系国家也发生过类似争论[39]，因此它代表着大陆法系关于公法理论基础的基本见解与分歧。而且这场争论的主题主要针对肇始于《人权宣言》（1789）、甚至更早时期的大陆法系的公法传统，但这个主题却并未因这场争论而宣告终结。事实上，公法基础究竟应是实证意义上的还是规范意义上的，抑或兼而有之，这对确立现代公法的理论基础而言，经常面临着左右为难的选择。
围绕公法理论基础的争论虽观点纷呈，学派林立，但总体趋势却越来越朝着“平衡”的方向演变。公务学说虽然曾经一度取代公共权力学说，成为支配公法制度安排的主导性理论，但却未能阻挡住法国公法在二战之后进入多元标准时期。在众多的公法理论主张中，由奥里乌所倡导的在行政的公共权力性与公共服务的目的性之间谋求共存和“均衡”的制度理论令人刮目相看[40]。相类似地，无论是在英国更为流行的规范主义（红灯理论），还是在美国更有市场的功能主义（绿灯理论），皆因20世纪70年代末以来全球范围内的让政府缩水、重建市场价值的公共行政改革而显得老态龙钟、反应迟缓；人们因而越来越倾向于接受似乎取道中庸、寻求平衡的“黄灯理论”。也就是说，无论是试图在公共权力与公共服务之间寻求平衡的“制度理论”的后来居上，还是在规范主义与功能主义之间寻求平衡的“黄灯理论”的倍受青睐，都共同标明了建构现代公法理论基础需要围绕着公共权力与公民权利“平衡”这个主题展开。
（三）现代行政法理论基础对现代公法理论基础的借鉴作用
在近现代公法中，
宪法与行政法成了不可动摇的主角。一则由于现代公法的建立首先是宪政的产物。[41]按照狄骥的理解，公法的首要原则是使国家组织得能确保个人的自然权利。[42]行政法的快速发展，则有力地推动着公、私法的划分[43]，并最终促成公法的独立，法国行政法的兴起就是一个典型例证。而公法所要规范、调整的公共权力之间以及公共权力与公民权利之间的关系，在
宪法与行政法中都得到了集中体现，因而公法关系在相当程度上浓缩于
宪法与行政法之中。二则与
宪法在现代公法中似乎不及在近代公法中那样炫目形成对照的是，行政法在公法中的地位不断攀升，已经居于其在近代公法中所望尘莫及的地位，以至奥托.迈耶大胆放言：“
宪法消逝，行政法长存”[44]。正是基于以上这两点，笔者认为，我国一些行政法学者（以罗豪才教授为代表）所倡导的现代行政法的平衡理论，对现代公法理论基础的形成具有较大的参考和借鉴价值。
国内第一篇关于行政法平衡理论的文章发表于1993年[45]。经过10年来的深入研究和逐步完善，平衡论的基本理论框架已经大致形成，且不断趋于成熟。[46]平衡论认为：行政机关与相对方的权力（利）义务关系，构成了最基本的行政法关系。二者之间从对立到统一、从不平衡到平衡的矛盾运动过程，构成了行政法发展的历史。现代行政法不应是管理法、控权法，而应是“平衡法”，其存在的理论基础应当是“平衡论”：即在行政机关与相对方的权力（利）义务关系中，权力（利）与义务在总体上应当平衡，它既表现为行政机关与相对方权力（利）和义务分别平衡，也表现为行政机关与相对方各自权力（利）义务的自我平衡。[47]要通过设计一种制约与激励并用、有利于行政法主体多方博弈的行政法机制，来形成行政法权力/权利配置格局的结构性均衡，从而在实现社会利益最大化的基础上公平分配公益和私益。[48]
与贯穿于现代行政法平衡理论中的主线是行政权与公民权之间的关系相对应，贯穿于现代公法理论基础中的主线也应当是公共权力与公民权利之间的关系。如何通过恰当的制度安排来对公法的这种权力/权利加以理性配置，这是公法理论基础所要面对和解决的关键问题。借鉴平衡论者的观点，虽然不同公法部门的权力/权利配置的侧重点不同，例如行政法主要针对行政权/公民权设置，而诉讼法则主要围绕着司法权/诉讼权展开；而且不同的公法部门在进行权力/权利配置时也要遵循不同的理念，例如
宪法通常遵循制衡理念，而行政法则要遵循主体双方法律地位不对等的配置理念。但就总体而言，公法的权力/权利配置格局应当实现结构性均衡：即公共权力主体与公民、法人之间的法律地位应当实现总体平等，公共权力与公民权利之间、以及公共权力相互之间应当实现整体平衡。
