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法律编纂的试行——在事实与规范之间的反思机制

  作为建立现代企业制度的重要环节的股份制的导入,也采取了多种多样的试行措施。在正式决定起草公司法的1983年,深圳率先开始了股份有限公司的实验。1984年内地的小型全民所有制企业和集体所有制企业中也出现了导入股份制的尝试,其中有些是完全自发的,有些是有组织、有计划进行的,有些制度化的程度较高--例如,在北京设立了天桥百货股份公司,在上海制定了关于发行股票的暂行管理办法。1985年政府承认在实验城市中一部分大型国有企业可以试行职工持股的制度。1986年上海证券市场开始营业,先是采取柜台交易、随行就市的非正式的契约性安排,后来才发展成交易所。1987年在国内普通股票(A股)之外公开发行向国际资本市场筹资的人民币特种股票(B股)。在各地进行的多种多样的试验,立法机关都进行了追踪监控,其中重要的信息通过公司法起草办公室编印的《公司法参考资料》在一定渠道内进行交流。甚至对各地关于股票、债券的不同定义、不同的发行手续都进行了采录和分析整理。公司法起草办公室在总结实践经验和比较外国立法模式的前提下,先后拟订了公司法草案数稿以及有限公司和股份有限公司条例草案(1986年1月22日征求意见稿)、有限责任公司条例(1988年6月25日修改稿)、股份有限公司条例(1988年6月25日修改稿)。
  在1988年以后,由于国民经济进入整顿阶段,公司立法曾中断数年,在这一期间把股份制与合作制结合起来的农村的实践得到鼓励,1990年发布了农民股份合作企业暂行规定。直到1992年的春天现代公司法的制定才再次被正式列入全国的立法计划,与此同时,国家经济体制改革委员会推动了股份制企业的全面试行,深圳、上海、海南等地方先后制定了股份有限公司暂行规定。在很大程度上可以说,1993年末公布的公司法是总结长期的法律试行和地方性公司规定的经验的结果。例如,由于既存的经济体制和传统的经营文化的影响,对于企业取得自我股份的做法的原则性禁止、对于在职工个人股方面出现的维持股息、允许退股等做法的否定,如果没有试行经验的证明过程是难以实现的。另外,中国在导入股份制时首先面临明确产权关系的任务,这种情形在国外缺乏先例可循,因此相关的问题的妥当解决也有赖于实践中的摸索。
  从企业立法的经过可以看到法律试行的以下特征:首先,在制度建设方面最大限度地容忍差异化,把一切可以想像的对策或方案都投入实践中加以检验,让不同的法律措施、不同的地域性规定、不同的要素组合方式同时并存和互相竞争,从中发现和选择最有效的或者最能得到一般认可的做法。其次,把同一制度在不同的社会环境中进行试行,比较不同的反应,进行微调,并抽取其中的最大公约数。再者,法律的制定实际上分为若干步骤,以不同的规范形式逐步公布、施行,先分别规定后统一编纂、先形成具体的特殊的规范后提炼为抽象的一般的规范,把法律进化的长期历史作为缩影在一个具体的立法过程中再现之。最后形成的法律具有多元一体的混合性,既体现一定的政策目的,也兼有习惯规范的传承、外国法的继受以及制度创新。
  2 破产法的试行过程
  破产制度涉及公法和私法、实体法和程序法、自由竞争和社会政策等各个方面,谷口安平教授曾经称之为“法律问题的坩埚”。在这个意义上,中国的经济体制改革一度把破产法的制定作为突破口也是可以理解的。令人尤其感兴趣的是,法律试行的各种因素在导入破产制度的过程中展现得最充分、最明确,因此破产法的试行作为研究的个案特别具有典型性。
  采取社会主义体制的国家为了改变浪费资本的经营方式和企业结构而对破产法表现出浓厚的兴趣始于1980年。在中国,1982年以后围绕破产处理程序的学术性讨论日趋活跃,1984年初有人提出企业破产法案的构想,同一年的年底国务院成立了起草小组。1985年2月9日,沈阳市颁布了关于城市集体所有制工业企业破产清算处理的试行规定,此后全国各地在不同所有制、不同规模的企业中广泛进行了破产处理的实验,制定了各种试行性规范文件。
  分析比较破产法的七个主要草案、关于这些草案的说明和审议意见以及法学界的议论,我认为可以从中抽取出关于破产制度的功能的两个最重要的假说。即: (1)破产的压力可以改变企业行动,不妨称之为法律收信人学习的假说; (2)国家可以通过破产处理把握经济体制改革中的复杂的利害关系和各种不同的主张,从而加强法律、政策的掌舵机制,不妨称之为法律设立者学习的假说。前者对应于法律的规范性,后者对应于法律的认知性,这两者结合起来,正好完整地表现了法律试行的结构性特征。在一定意义上,围绕破产的种种法律试行不外乎检验这两个假说并使它们制度化的实践而已。
  本来企业破产法只是对经营失败进行善后处理的一种手段,并不能直接提高经济效率。积极推进体制改革的实际工作者以及经济学家和法学家之所以主张通过破产立法加强企业的经济效率,主要依据是匈牙利裔的经济学家J·科尔奈(Janos Kornai)关于社会主义体制中的企业的预算制约软化导致利润动机和竞争力下降的理论 。因而以立法的方式形成破产、失业的风险并建立严格的信用系统,使预算制约强硬化,就成为经济体制改革的关键。根据这种观点,1986年4月10日,当时的国务院秘书长陈俊生在全国人大全体会议上对企业破产法草案进行说明,从明确亏损责任、淘汰效率不高的企业、形成改善经营和技术的压力、发挥罚则的效果、加强对各种经济杠杆的反应等角度阐述了破产制度的必要性。一言以蔽之,破产的威慑效果就是企业行动合理化的前提条件。
  沈阳市防爆机械厂的破产试验是检验破产法的威慑效果的最典型的实例。在这一个案中,首先发出了破产警告的黄牌(1985年8月3日),限期一年勒令该企业扭亏增盈,否则正式宣告其破产。以如此富有戏剧性的方式设置警告期间,目的当然是要给作为试验对象的企业以及其他有关企业施加提高效率的压力。实际上,受到警告的一些企业的行动方式的确有所变化。例如报纸杂志记述的那样,出现了根据市场调查的结果调整生产结构、工人加班加点增加了额外劳动、对福利支出进行了压缩,等等。沈阳市防爆机械厂除此之外,还进行了政企分离、民主管理等改革,实施了生产和经营方面的大幅度调整,但是都没有收到显著的预期成效,结果因整顿失败而宣告破产。1986年9月25日该厂的全部资产被拍卖,在这前后,主要负责人被追究行政责任,其他干部受到在一年之内减薪20%的处分。另外,该厂职工除20名获得重新就职的机会,其余的不是失业就是提前退休。
  既然立法的重点在淘汰机制的形成,因此制定条文时首先要考虑企业管理人员的改组或处分、资源的再分配、失业的处理等制裁性措施的操作要件。在导入破产制度的初期阶段,如何设立破产警告线、如何确定破产处理程序的适用范围一度成为焦点问题。在沈阳市关于城市集体所有制工业企业破产清算处理的试行规定中,申请破产的条件是:企业不能以自己的资产清偿债务,或者非政策性原因引起的亏损持续两年并且累积赤字达到固定资产额的80%以上。由此可见,立法者的意图在于防止因大量破产而带来的经济上社会上的不安。1985年9月20日完成的全国性“企业破产法征求意见”也拟订了同样内容的条文。但是,通过法律试行,有关当局进一步认识到了属于破产财团的财产能否在一般债权人中进行公平的分配的问题在破产处理中具有重要的意义,因此,基于尽量限制破产企业对其他企业的不良影响的考虑,1986年6月16日完成的企业破产法新草案,把申请破产的条件改为负债总额占资产总额的60%以上且不能清偿到期债务,目的在于增大破产财团的分配额数。其后,多数学者和实际工作者主张,鉴于不同企业的经营条件千差万别、十分悬殊,不宜规定破产申请的数量界限。最后公布的企业破产法(试行)采纳了这种主张,只规定不能清偿到期债务为破产申请的条件。


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