论完善我国行政区划法的基本原则和基本对策
马纳新
【摘要】本文分四部分：行政区划法概述、我国行政区划存在的主要问题、完善行政区划法的必要性与可行性、行政区划法的基本原则和基本对策。提出应大力完善行政区划法；行政区划法应确立独立、稳定、标准三大原则；基本对策是制定《行政区划法》，并在适当时机修改《
宪法》和相关法律。在分析现状与原因基础上，对行政区划层次与幅度、设市设区设镇、行政区划名称、飞地、政府寄驻区外等问题从法学角度提出了新的观点。
【关键词】行政区划；行政区划法；基本原则；基本对策
【全文】
近二十年来，我国行政区划格局有了重大变化，如市、市辖区、镇大量增加，地区、县不断减少，市管县全面推行，地级市越来越多、越来越小；行政区划大量更名；区划隶属关系不断调整。它的理论基础是城市化是社会发展必然趋势，应以城市为中心建立经济发展区，带动乡村经济发展。
但是，这种理论只是对改市改镇等政策现状的解释说明，没有论证城市化、城市中心作用与行政区划调整之间的必然联系，忽视了从法学角度研究行政区划，直接导致了目前许多行政区划不合法的现象。这也是目前行政区划工作存在的两大缺陷：理论性不强，法制化水平不高。因此，探讨行政区划的法律理论具有重要的理论和实践意义。
第一节 行政区划法概述
本节通过探讨行政区划的涵义、我国历代行政区划沿革、行政区划法概念和立法现状，来初步说明完善行政区划法的意义。
一、行政区划的涵义
行政区划是行政区域划分的简称，指国家为了行政管理和政治的需要，将其领土按一定标准依法划分为一定层次、幅度、大小的区域，并设置相应的地方政权机关进行管理的活动。
这个概念应从五方面理解：⒈行政区划的行为主体是国家。只有国家作出的区域划分才是行政区划；最高权力机关、最高行政机关、地方权力机关、地方行政机关都可代表国家依法进行行政区划，而不是有人认为的仅限于最高权力机关*1。
⒉行政区划的行为客体是国家领土。
⒊行政区划的主观目的是加强行政管理和政治统治。任何其他经济的、技术的区域划分都不是行政区划，如经济特区、经济技术开发区、农场。
⒋行政区划客观表现为划分为一定层次、幅度、大小的区域，并设立相应地方政权机关。政权机关主要指行政机关（政府），也包括行政机关的派出机构，还包括立法机关和司法机关。因此，地区是一级行政区划，而不是有人说的准行政区划*2。
⒌行政区划必须依法进行。任何违反
宪法及法律的行政区划行为都是非法的，这种行政区划也是没有法律效力的，如有的地方政府将开发区作为一级行政区，赋予其各项政府职能。
有人认为，行政区划定义应明确行政区划的依据是“政治、经济、民族状况及地理历史条件的不同”*3，或“充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异和人口密度等客观因素”*4。我认为，这些只是行政区划的外在表现，不是行政区划的必然要求。
行政区划的具体内容应包括：行政区划层次、幅度、大小划分；行政区划的设立与变更；行政区划名称管理；行政区政府驻地设置与变更；行政区划边界管理等。
行政区划是国家政权建设的前提条件和国家政治体制的重要组成，国家行政、立法、司法等机关都以它作为基本设立依据。它又为社会提供基础信息，是国家和社会的基本信息载体，具有极其重要的作用和地位。
二、我国历代行政区划沿革
我国很早就产生了行政区划。《左传》记载，“茫茫禹迹，画为九州”，就含有行政区划的思想。周朝时天子分封诸侯国，诸侯再以邑分封大夫，形成了事实上的国、邑两级行政区划。天子的直属领地称京畿，城区和近郊及农村地区分别分为六等。
秦统一六国后，为加强中央集权，在全国实行郡县制，标志着我国行政区划的正式形成。全国划为36郡，郡下设县。秦的县制被历代沿用，成为我国历史上最稳定的行政区划单位和名称，至今仍有强大的生命力。
汉朝时，由于削藩的政治需要，大量划小郡的范围、增加郡的数量，至汉武帝时全国共有103个郡（国），中央无法有效管理众多的郡，于是在郡上设州，全国划分为14州，每州辖4至10郡，每郡辖10县左右，确立了州郡县三级行政区划体系。三国两晋南北朝时，各王朝为割据需要，滥设州郡以分封亲信。至唐初，全国共有三百多个州，中央又无法有效管理众多的州，于是在州上置道，并逐渐将其由中央派出机关演变为一级地方行政区，后又废郡，形成了道州县三级行政区划体系，确立了州作为二级行政区划的地位。唐代州分七级、县分十级，各实行不同的官员待遇。
北宋时改道为路。元朝时，为统辖广大地域，开始在路上设行省，形成省路府（州）县四级行政区划体系。省制的出现，满足了管理广阔领土的需要，因此被大一统的历朝沿用，成为秦县制以来又一重大变革。至清末，全国共有23省4地区（将军辖区），基本形成了我国现代行政区划格局。
