其次，现有行政区划法规内容不完备。《
国务院关于行政区划管理的规定》只有权限划分的规定，没有实质条件和程序的规定；笼统的原则多，可操作性不强，如第
2条的“必须变更时”，第
4条的“重大变更”、“特殊情况地区”，第
5条“部分行政区域的变更”等均没有具体标准；内容上有漏洞，如未规定省级政府、市辖区政府驻地变更的权限和程序。
最后，现有行政区划法规执行不好。直辖市下设市和开发区、开发区下设县、市辖民族区、州辖矿区、州辖地区等现象（参见本节第三部分），都与《
宪法》第
30条不符；有的市州不经国务院批准就调整县级行政区管理范围，有的县不经国务院批准就擅自搬迁县城 *6；对越权调整区划的行为未追究法律或行政责任。
行政区划法制不健全的原因主要有：一是认为行政区划是单纯的政治工作，要与政策同步变动，立法会束缚行政机关手脚，没有认识到行政区划作为社会基础工作的重要地位，导致行政区划立法严重滞后；二是行政区划理论研究不够，只是对政策现状的被动承认与解释，缺乏系统科学的理论指导，导致行政区划没有明确的战略目标；三是立法中只注重权限划分，不注重实质条件和程序的明确；四是缺少监督制约措施，违法不究。
二、行政区划独立性和稳定性差
一是与资源挂钩过紧。建国后切块设置的大批工矿资源型城市，如马鞍山、鸡西、克拉玛依等，几十年来不仅没有日益繁荣，反而早生华发、前路迷茫 *7。其衰退除经济原因外，与行政区划不合理密切相关。它们因一两个企业而设立，城市依附于企业，没有独立地位和发展腹地，要么城市插手企业事务，要么企业办城市。一旦企业衰退，城市也相应衰退。有的城市为了控制更多资源，不断蚕食周边区域，如哈尔滨因哈依煤气工程而将依兰等3县划入其管辖。
二是与民族区域自治政策挂钩，损害了民族自治权的稳定。我国宪法没有自治市、自治镇建制，民族自治地方要取得市、镇地位，只能取消自治县、民族乡。辽宁北镇等4自治县就先后改为了市；海南苗族黎族自治州撤消后设立的三亚等市尽管保留了民族自治地方的待遇，但
宪法第
113、
114条赋予的权利取消了，其他自治权利也不断削弱。多民族共同自治的县州，不仅区划名称过长，而且民族人口变化还会影响自治权的稳定。广西龙胜、隆林2个各族自治县，自治权更是无法具体体现。
三是与政府机构编制、官员待遇和权力大小挂钩。在地位、权力、编制上，计划单列市比地级市高、地级市比地区高，县级市比县高，形成了县要改市、市要升地级市、地级市要成大城市、大城市要计划单列、单列市要直辖的风潮。这也是官员们要求改市改区改镇的真正动力。
四是过于考虑政治因素。中山、韶山、广安三市的设立，主要考虑了领袖的政治影响力，从行政管理角度看，都不应设为地级市或县级市。重庆直辖市建立前一年，四川部分地州就“委托”给重庆市代管，产生了无法律依据的委托管理模式。地州盟所在的县，不论经济实力如何，都在本区其他县之前改为市。
五是与经济发展状况、财税政策不恰当地挂钩。现行设市政策下，只要达到经济指标，县就改市，而不论行政管理上有无必要。（参本节第五部分）
六是过于迁就地方局部利益。北海、钦州、防城都沿海，原均属钦州地区，各有城市、港口、铁路优势，如果能联合起来、优势互补，其发展前景将十分广阔。但三地各打小算盘，都要升为地级市、都要修路筑港，也都达到了目的，但谁也没发展起来，反而造成大量重复建设。其主要原因就是当初没有从全局利益出发，将三地合为一市，否决各方升格要求。此类情况还有汕头、潮州、揭阳三市；安阳、鹤壁二市。
行政区划一方面与不应挂钩的挂了钩，另一方面却与应挂钩的没挂钩。首先是没有与管理幅度挂钩。有的地级市辖20多个县市区，有的则只辖1区1县（参本节第六部分）；有的县辖50多个乡镇，有的则只辖五六个 *8。管辖多的对下级管不过来，只得放松管理，助长下级地方主义；管辖少的对下级鸡毛蒜皮的事都要干预，影响下级积极性。
其次是没有与政区间经济文化联系挂钩。政府对经济活动的深度介入，使得各级行政区利益分割严重，行政区划如果与政区间经济文化联系不一致，就会对区域经济产生严重阻滞效应。如河南郏县是烟叶产地，长期归属许昌管辖，形成了特定的经济联系，后被划入平顶山市，平顶山无烟厂却凭借权力禁止烟叶流入许昌，使著名许烟陷入绝境。
行政区划独立性差直接导致了行政区划不稳定。大量的改市改区改镇、区划更名、区划间隶属关系调整导致了社会的混乱。
