三、行政区划层次混乱
一是改变了
宪法规定的三级为主四级为辅的区划体系。地改市的推行使省市县乡四级制更加合法化、主流化，省县乡三级制越来越少。新疆伊犁州辖地区、地区又辖县市，形成了五级区划。
二是出现了与
宪法不符的特殊区划体系。青海海西州西北部被划为州直辖的矿区，不归属任何县市。重庆市以开发区取代地区和地级市，出现了区辖县模式。郑州、洛阳、开封、呼和浩特、齐齐哈尔出现了“回族区”、“达斡尔族区”的民族市辖区。辽宁兴城、河南沈丘等地的满族镇、回族镇。贵州万山、六枝、盘县特区，湖北神农架林区，内蒙古的盟、旗、自治旗、苏木等特殊区划未能理顺。农场作为一级区划还普遍存在，如石河子市辖18农牧团场和工矿区。经济开发区越来越向一级区划演化，如上海浦东新区、菏泽市经济技术开发区。县地改市的推行，产生了市管市的体制，苏南、胶东、珠江三角洲的县全部改为了市，实行普遍的市管市。
三是存在大量高半级区划。深圳等计划单列市被赋予副省级权力，成为实质上的直辖市；省会城市和国务院批准的较大的市比计划单列市低但比一般地级市高；湖北、安徽、新疆、河南的省直辖县级市和新疆伊犁州州辖市奎屯比一般县、县级市高；县市所在的镇比一般镇高。
四是存在缺少中间级别的区划。东莞、中山、三亚、嘉峪关四地级市直接辖乡镇，没有中间级别的区、县。湖州也是地级市，既辖县又直辖原县级湖州市各乡镇，缺少市辖区，混乱了市的辖域范围。
行政区划层次混乱的原因是多种多样的，主要是行政区划法制不健全，行政区划独立性太弱，以及未理清行政区划与经济改革试验区域之间的关系。
四、行政区划幅度混乱
行政区划幅度即某一行政区直接管辖的下级行政区的数量多少，以及管辖面积和人口的多少。它主要由政府职能繁简、交通通讯条件、人口数量、地理状况等决定。从管理的效率效能出发，行政区划幅度不能过大过多或过小过少。计划经济下，政府包揽社会和企业事务，使得行政区划幅度偏小。改革20年来，这种趋向不仅没有得以纠正，反而进一步恶化。
1998年底，地级政区中管辖幅度6以下的有102个，有的仅辖2个县区，如珠海、新余、金川、莱芜；7至14的有210个；15至19的有16个；20个以上的有3个，如石家庄、保定、哈尔滨；全国平均幅度为8.6。管辖偏多的主要是地市合并时未及时撤并小县，如河北省各地级市；也有的是片面扩大中心城市规模、不愿资源流入它处所至，如哈尔滨、成都；管辖偏少主要是新设的地级市。
从省级来看，广东、四川均辖21个地市州，远高于全国平均的12个；河南、山东、安徽、云南、新疆管辖幅度也较大，这主要是滥设地级市造成。如广东省一方面地级市太多，给省里管辖带来极大不便，另一方面地级市规模和管理幅度极小，把许多属于县、区的事务揽到市里，削弱了县区积极性和应有职能。
在管辖面积和人口方面也是大小悬殊。同是内蒙古县级市，二连浩特仅450平方公里，人口1万；牙克石则面积27590平方公里，人口42万。再如湖北随州市面积6989平方公里，人口137万；而邻近的老河口市仅1043平方公里，人口44万。全国面积不足500平方公里的县级市就有18个。县的面积大小也差别很大，河北、山西、云南的县较小，而东北地区县普遍较大。
行政区划幅度混乱，大大降低了行政效能效率，带来了机构的不断膨胀和财政负担不断加大。湖北通山县是42万人的贫困县，原设有26个乡镇，吃皇粮的达1.1万人，财政不堪重负，后被迫撤并为13个乡镇，才减轻了财政负担 *9。
五、盲目的改市改镇
改革开放以来，县改市、乡改镇、地改市、市管县迅速热遍全国，1978至1994年，全国切块设市或整县改市435个，县并入市70个，占全部县的四分之一；新增地级市94个 *10。1979年底市、镇数量分别是216、2361个，而1998年底分别是668、16702个。其理论基础是：城市化是社会发展必然趋势，应以城市为中心建立经济发展区，带动乡村经济发展，解决城乡分割、条块分割问题。
但是，这种理论只是对改市改镇等政策现状的解释说明，它把城市化与设市设镇混为一谈，夸大了城市与乡村管理模式的差别，没有理解西方市制的实质，过高估计了行政区划调整对经济的促进作用，没有论证城市中心作用与行政区划调整之间的必然联系，忽视了计划经济体制是城乡分割、条块分割的根源，因而是不科学的、盲目的。实践也证明这种做法根本没有达到预期目的，反而造成了许多问题：
一是起不到带动经济的作用。许多地、县经济和市政基础落后，改市后经济上不去的还是上不去，市政落后的还是没钱建，外商不来的照样不来，根本没发挥城市中心作用。县地改市后管理依然是乡村模式，实际是更高层次的城乡不分。市管县下，市比县有更多特权，使资源和工业进一步流向城市，加剧了市县间经济发展不平衡，县更加失去活力。落后地区城市少、实力小、辖县多；发达地区城市多、实力强，反而辖县少，导致小马拉大车，大马拉小车。
二是不符合市制实质要求。西方市制的实质是高度的市民自治，设市目的是取得城市的自我管理权。我国设市目的是为取得更大行政权，是纯粹的官治而非自治。这样做根本不利于促进城乡自治，不利于简政放权。县是面的区域，而市是点的区域，以市代县混淆了点面之别。
