商务部关于下《发境外中资企业机构和人员安全管理指南》的通知

　　为指导"走出去"企业加强境外安全风险防范，建立境外安全风险管理体系和相关管理制度，提高境外安全风险管理水平和突发事件应急处置能力，保障境外中资企业机构和人员安全，根据商务部、外交部、发展改革委、公安部、国资委、安全监管总局、全国工商联《境外中资企业机构和人员安全管理规定》（商合发[2010]313号）的有关规定，商务部组织编写了《境外中资企业机构和人员安全管理指南》（以下简称《安全管理指南》）。现予以印发，并就有关事项通知如下：

　　一、加强境外安全风险管理是深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，保障"走出去"健康发展的重要举措。各地商务主管部门要提高认识，组织本地区对外投资合作企业认真学习《安全管理指南》。

　　二、对外投资合作企业应根据本企业海外经营的地区分布、所在行业、业务类型的不同特点，参照《安全管理指南》，于2012年5月底前建立并完善本企业的境外安全管理体系和相关管理制度。

　　三、各地商务主管部门要对本地区对外投资合作企业境外安全风险管理体系和制度建设工作给予指导，组织对企业负责人和境外安全风险管理人员的教育培训，并开展督导检查，有关情况请于2012年6月底前报商务部。

　　中央企业的境外安全风险管理体系和制度建设情况请径报商务部。

　　四、中国对外承包工程商会要积极培育境外安全管理与保险保障服务联盟，做好会员企业的境外安全风险管理培训工作，提供保险、咨询等服务。

　　五、商务部将会同有关部门在2012年6月底前组织对各地区、各企业境外安全管理体系和制度建设情况进行巡查，并通报巡查情况。

　　附件：安全管理指南




　　1总论
　　1.1背景和目的
　　1.1.1　背景
　　1.1.2　目的
　　1.2适用范围和政策依据
　　1.3安全风险管理方法
　　1.4本《指南》中常用词汇解释
　　2企业安全管理战略
　　2.1方针与目标
　　2.1.1　方针、政策与承诺
　　2.1.2　目标与指标
　　2.1.3　资源保障
　　2.2机构与职责
　　2.2.1　组织机构
　　2.2.2　职责划分
　　2.3安全管理实施原则
　　2.3.1　生命至上 以人为本 预防为主
　　2.3.2　风险控制排序与“最低合理可行”
　　2.3.3　合规性
　　2.3.4　设施完整性与“三同时”
　　2.3.5　变更管理与安全技术研究
　　2.3.6　公共关系与社会责任
　　2.3.7　全员参与及时激励
　　2.3.8　协商与沟通
　　2.3.9　武力使用
　　3风险管理
　　3.1界定范围
　　3.2资产界定
　　3.2.1　重要资产分类
　　3.2.2　资产评估考虑因素
　　3.3风险评估
　　3.3.1　风险识别
　　3.3.2　风险类别
　　3.3.3　风险评价准则
　　3.4风险处置
　　3.4.1　方案设计
　　3.4.2　方案实施
　　3.5持续改进
　　4安全管理措施
　　4.1尽职调查
　　4.1.1　投资环境调查
　　4.1.2　公司基本情况调查
　　4.1.3　公司业务情况调查
　　4.1.4　公司财务情况调查
　　4.1.5　公司资产情况调查
　　4.1.6　环境保护尽职调查
　　4.1.7　其他调查
　　4.2合同安全
　　4.2.1　概论
　　4.2.2　风险识别
　　4.2.3　风险评估
　　4.2.4　风险控制
　　4.2.5　再评估与总结
　　4.3人员安全
　　4.3.1　管理控制
　　4.3.2　人力控制
　　4.3.3　贴身防护
　　4.3.4　物理防护
　　4.3.5　沟通交流
　　4.3.6　境外人员危机应对
　　4.4场所安全
　　4.4.1　概论
　　4.4.2　管理控制
　　4.4.3　营地安全管理
　　4.4.4　办公场所安全管理
　　4.4.5　住宅安全管理方案
　　4.4.6　情报与预警
　　4.5作业安全
　　4.5.1　个人防护设备
　　4.5.2　工作前安全分析
　　4.5.3　启动前安全检查
　　4.5.4　工艺危害分析
　　4.5.5　工作循环检查
　　4.5.6　目视化管理
　　4.5.7　STOP 卡
　　4.5.8　作业许可管理
　　4.6物流安全
　　4.6.1　风险评估
　　4.6.2　风险控制
　　4.6.3　安全检查与审核
　　4.7信息安全
　　4.7.1　场所安全控制
　　4.7.2　人员控制
　　4.7.3　设备控制
　　4.7.4　传输控制
　　4.7.5　信息控制
　　4.7.6　软件控制
　　4.7.7　安全类信息安全事件管理
　　4.8医疗卫生安全
　　4.8.1　出境前准备
　　4.8.2　境外医疗服务
　　4.8.3　归国后健康评价
　　4.9财务安全
　　4.9.1　通货膨胀风险控制
　　4.9.2　主权风险控制
　　4.9.3　外汇风险控制
　　4.9.4　利率风险控制
　　4.9.5　流动性风险控制
　　4.9.6　应急预案
　　4.10保险保障
　　4.10.1　人身意外伤害险
　　4.10.2　雇主责任险
　　4.10.3　境外工程一切险
　　4.10.4　政治保险和融资类保险
　　4.11环境安全
　　4.11.1　环境影响评价
　　4.11.2　污染防治
　　4.11.3　生态保护
　　4.11.4　放射性污染防治
　　4.11.5　环境应急
　　5安全培训
　　5.1培训对象与能力要求
　　5.1.1　管理层
　　5.1.2　执行层
　　5.1.3　操作层
　　5.1.4　安全管理人员
　　5.1.5　培训需求矩阵
　　5.2培训目的与考核
　　5.2.1　个人意识培训
　　5.2.2　管理技能培训
　　5.2.3　再培训
　　5.2.4　考核与评估
　　5.3培训形式
　　5.3.1　出境前培训
　　5.3.2　岗前培训
　　5.3.3　专项培训
　　5.3.4　室内与实践培训
　　5.4培训内容
　　5.4.1　安全形势解析应对
　　5.4.2　安全管理知识
　　5.4.3　个人安全技能
　　6检查、审核与验证
　　6.1审核范围和对象
　　6.2审核目的
　　6.3审核形式
　　6.3.1　内部审核
　　6.3.2　外部审核
　　6.4职责
　　6.4.1　受审核方
　　6.4.2　审核方
　　6.5活动描述
　　6.5.1　审核的范围与频次
　　6.5.2　审核的依据
　　6.5.3　审核的基本流程
　　6.5.4　审核的策划
　　6.5.5　审核的后续工作
　　6.5.6　文件控制
　　7突发事件应急管理
　　7.1突发事件
　　7.1.1　突发事件确定
　　7.1.2　突发事件分类与分级
　　7.1.3　突发事件报告与披露
　　7.2应急管理
　　7.2.1　应急管理体制和机制
　　7.2.2　应急管理组织
　　7.2.3　应急预案
　　7.2.4　应急培训与演练
　　7.2.5　预防与预警
　　7.2.6　应急响应
　　7.2.7　应急恢复
　　7.2.8　应急后评估
　　表目录
　　表 2-1 风险控制排（略）
　　表 3-1 威胁的可能性-严重性矩阵（略）
　　表 3-2 风险等级和处置（略）
　　表 3-3 风险评估表 （略）
　　表 4-1 不同作业类别配备防护用品示例（略）
　　表 4-2 工作前安全分析（JSA）表（略）
　　表 4-3 PSSR 清单式样（适用于停工检维修且没有变更的项目）（略）
　　表 4-4 物流风险控制表 （略）
　　表 4-5 健康风险评估和分级 （略）
　　表 4-6 医疗服务人员配置表（略）
　　表 4-7 健康风险评估表（略）
　　表 5-1 培训矩阵（略）
　　表 6-1 审核程度与频次的指南表（略）
　　表 7-1 突发事件应急等级表 （略）
　　图目录
　　图 1-1 PDCA 循环上升示意图（略）
　　图 4-1 合同安全管理的闭环流程（略）
　　图 4-2 营地规划图（略）
　　图 4-3 营地周围栅栏图 （略）
　　图 4-4 沙漠和半干旱环境防护设施设计图（略）
　　图 4-5 个人防护用品佩戴示意图（略）
　　图 4-6 工作循环检查流程示意图（略）
　　图 4-7 现场目视化（略）
　　图 4- 8 作业许可审批流程 （略）
　　图 4-9 境外医疗健康风险评估（略）
　　图 6- 1 审核基本流程 （略）
　　图 6-2 常见的内部审核流程（略）
　　图 7- 1 应急响应流程图（略）

1　总论

　　本章主要介绍《境外中资企业机构和人员安全管理指南》出台的背景、目的、适用范围和服务对象，以及对本书整体框架的说明，并推荐 PDCA 循环作为主要的安全风险管理方法加以阐述。
　　1.1　背景和目的
　　1.1.1 背景
　　“十一五”期间，我国取得了举世瞩目的成就，经济、民生等社会各个方面都获得了全面发展，国家“走出去”战略得到深入而广泛地实施，越来越多的中国企业走出国门开展对外投资、承包工程和劳务合作等业务，业务遍及全球 180 多个国家和地区。“十一五”期间，我国对外直接投资年均增长率达 34.3%；对外承包工程完成营业额年均增长率达 32.5%，新签合同额年均增长率达 20%；对外劳务合作完成营业额年均增长率达 13.6%，新签合同额年均增长率达 16.6%，派出各类劳务人员年均增长率达 9.1%。截至2010 年底累计实现对外直接投资 3172 亿美元；对外承包工程累计完成营业额 4356 亿美元，签订合同额 6993 亿美元；对外劳务合作累计完成营业额736 亿美元，签订合同额 760 亿美元，派出各类劳务人员 543 万人。经过各方的努力，对外投资合作行业发展规模不断扩大，已经成为国民经济重要的组成部分，在我国“十二五”规划“加快实施‘走出去’战略”的号召下，必将再接再厉，更上一层楼。
　　在我国对外投资合作行业快速发展的同时，国际政治和经济格局发生了深刻的变化，世界多极化趋势愈发明显，经济全球化程度愈发深入，传统安全因素和非传统安全因素相互交织，各类危机事件频发，我境外中资企业机构和人员的安全受到严重威胁。在严峻复杂的国际环境下，加强对我境外中资企业人员和资产的安全管理已经成为各方的共同关注和重要课题。党中央和国务院一贯高度重视境外中资企业的人员和资产安全。2005 年 9月，国务院办公厅转发了商务部等三部委《关于加强境外中资企业机构与人员安全保护工作的意见》，对保护境外中资企业机构和人员的安全，促进对外投资合作业务的可持续发展，保障“走出去”战略的顺利实施起到了重要的指导作用。2010 年，商务部会同各有关政府主管部门又下发了《境外中资企业机构和人员安全管理规定》以及《对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度》等文件，指导企业加强境外安全风险防范与应对处置，加强新形势下境外中资企业机构和人员安全保护工作。
　　从国际市场竞争形势来看，企业境外安全管理能力已经成为衡量企业竞争10力的重要指标，我国对外投资合作企业经过长时间的摸索和探讨，也在不断加强自身的境外安全风险防范能力建设。然而，企业境外安全管理工作由于缺乏具体指导性或规范性的文件，各企业管理水平参差不齐，内容不尽相同，往往使安全工作流于形式，不能切实保障境外人员和资产安全。在当前国际形势复杂多变，企业境外安全管理工作得到各方面高度重视的背景下，打造对外投资合作行业境外安全管理规范显得尤为重要和迫切。
　　1.1.2 目的
　　为贯彻落实党中央、国务院关于做好境外企业和人员安全保护工作的指示精神，指导对外投资合作企业加强境外安全风险防范，商务部对外投资和经济合作司委托中国对外承包工程商会编著了《境外中资企业机构和人员安全管理指南》（以下简称《指南》）。本《指南》遵循科学、系统、实用和引领的原则，通过介绍安全管理工作的概念、流程和方案，帮助企业提高境外安全管理理念和管理水平，普遍建立全面、高效的安全管理体系，做好境外安全管理工作。本《指南》是对安全管理工作系统的思考和研究，将有助于对外投资合作企业提高境外安全管理的能力，促进对外投资合作行业平稳、健康的发展。
　　1.2　适用范围和政策依据
　　本《指南》以商务部会同各有关政府主管部门下发的《境外中资企业机构和人员安全管理规定》为根本指针，服务对象设为对外投资、承包工程和劳务合作企业，内容重点关注对外投资合作业务的社会安全风险（也称外部风险），兼顾企业业务中常见的经营风险（也称内部风险）。对外投资合作企业根据本《指南》建设安全管理体系应遵循项目所在国（地）和我国的相关法律规定，在我国各相关主管部门和驻外使领馆的指导下进行。本《指南》中未经特别指出，风险均指向“社会安全风险”范畴，“企业”均指对外投资合作企业，“安全”均指向境外范畴。
　　1.3　安全风险管理方法
　　本《指南》推荐使用 PDCA 循环作为主要的安全风险管理方法。PDCA 循环也叫“戴明环”，又称质量环，是管理学中的一个通用模型，最早由休哈特（Walter A. Shewhart）于 1930 年构想，后来被美国质量管理专家戴明（Edwards Deming）博士在 1950 年再度挖掘出来，并加以广泛宣传和运用于持续改善产品质量的过程中。现在 ISO9004：2000 标准中提到“增强满足要求能力的循环活动”即是指 PDCA 循环。许多人认为 PDCA 循环是质量管理的重要工作方法，其实它也是做好一切工作的科学工作程序，包括安全风险管理工作。11PDCA 循环所代表的含义为： P（Plan）--计划， 包括方针和目标的确定以及活动计划的制定；D（DO）--执行，指具体运作，实现计划中的内容；C（Check）--检查，总结执行计划的结果，找出问题；A（Act）--行动（或处理），对总结出的检查结果进行处理，继续遵循和推广成功经验，将未解决的问题总结经验教训后在制定下一 PDCA 循环中予以解决。PDCA循环，可以使我们的思想方法和工作步骤更加条理化、系统化、图像化和科学化。它具有如下特点：
　　大环套小环，小环保大环，推动大循环。一个企业中各层级都有自己的PDCA 循环，层层循环，大环套小环，大环是小环的母体和依据，小环是大环的分解和保证，彼此协同，互相促进，推动各级小环向企业的总目标迈进；
　　不断前进、不断提高。PDCA 循环并不是运行一次就完毕了，而是一个循环运转结束后，解决一部分问题，实现提高，同时发现新问题，再制定下一个循环，再运转，再提高。　
　　门路式上升。PDCA循环不是在同一水平上循环，每循环一次，工作就前进一步，水平也提高一步。每通过一次 PDCA 循环，都要进行总结，提出新目标，再进行第二次 PDCA 循环，使工作不断实现上升和提高。
　　同样，本《指南》除本章和第七章外，其他章节是遵循 PDCA 循环来安排的。第二章“企业安全管理战略”和第三章“风险管理”是 Plan（计划）环节，制定战略和目标，确认执行计划；第四章“安全管理措施”和第五章“安全管理培训”是 Do（执行）环节，重点介绍针对安全风险的具体执行措施；第六章“安全检查、审核与验证”是 Check（检查）和 Act（行动）环节，对执行工作进行必要的检查，提出修改建议并持续改进。
　　1.4　本《指南》中常用词汇解释
　　境外人员：所有在境外参与境外中资企业生产、经营和工作的人员，包图 1‐1 PDCA 循环上升示意图 12括境外中资企业的中国籍和外国籍员工、合作商、分包商或供应商派往作业场所开展长期或临时工作的员工。
　　境外中资企业：中国对外投资合作企业在境外设立的中资企业或机构。　
　　资产：指所有经授权而出入场所或在场所中存储、保管、加工、流动的归境外中资企业所有或在其监管之下的有形资产和无形资产，包括建筑物及其附属物、现金、票据、证券、物料、成品与半成品、设施设备、交通工具，以及文件、证件、印章、电子媒介等。
　　外部环境：影响企业管理目标实现的外部因素。外部环境包括但不限于：文化、社会、政治、法律、监管、财政金融、技术、经济、自然和竞争环境等因素，无论该因素的影响来自国际、国家、区域或地方；影响企业管理目标的重要趋势和动向；与外部利益相关方之间的关系和价值观。　内部环境：影响企业管理目标实现的内部因素。内部环境包括但不限于：企业管理、组织结构、角色和责任；政策、目标、实现目标的战略；能力、资源和知识（如资本、时间、人、流程、系统和技术）；信息系统、信息流和（正式的和非正式的）决策流程；内部利益相关方的价值观和相互关系；企业文化；企业采用的标准、指南和模式；合同关系的形式和范围。
　　威胁：任何可能阻止、妨碍或破坏目标实现进程的事件，包括故意或非故意的人为威胁和危害因素。
　　风险：某特定危害事件发生的可能性与后果严重性的组合。风险通常是以威胁事件发生的可能性及其后果的严重性以及目标的脆弱性来衡量的。
　　事件：可能会对企业人员、财产和声誉等造成损害或损失的单一偶发事件或连锁偶发事件。
　　后果：事件对目标的影响结果。后果具有以下特征：一个事件可能产生一系列的后果；后果可能对目标是确定或非确定的、积极或消极的；后果可以定性或者定量表述；初步的后果可能升级，产生连锁效应。
　　严重性：指事件发生后，对企业人员、财产和声誉等以及驻在国（地）可能产生的不利影响和后果。
　　可能性：某一事件发生的可能程度。
　　脆弱性：即薄弱环节，指可被威胁方用来导致企业人员、财产、声誉等损害或损失，或使其关键功能遭到破坏的环节。这是一个变量，反映了某个蓄意攻击的成功几率。
　　风险识别：发现、识别和描述风险的过程。风险识别包括威胁、事件、原因及潜在后果的识别。
　　风险评价：对比风险分析和风险准则的过程，以决定风险及其等级是否能够接受和容忍。风险评价用于风险处置决策。
　　风险评估：识别威胁并评价风险的全过程。
　　风险处置：风险应对措施的正确选择和实施，在事件发生之前要有风险控制措施，在事件发生之后要有应急反应措施和恢复措施。
　　风险规避：决定不陷入风险，或者从风险状态中撤离的行为。
　　风险转移：与其他组织共同承担风险损失，共享风险收益的行为。
　　可接受风险：经过对人员的培训和采取必要措施后，仍未能完全消除但已不能对重要人员人身造成伤害、重要资产造成损失而导致业务受损，因而认为可以被接受和承担的风险。
　　HSE 管理体系：是健康（Health）、安全（Safety）和环境（Environment）管理体系的简称。HSE 管理体系是将实施健康、安全与环境管理的组织机构、职责、做法、程序、过程和资源等要素有机构成的整体，这些要素通过先进、科学、系统的运行模式有机地融合在一起 ，相互关联、相互作用，形成动态管理体系。
　　最低合理可行：英文简称 ALARP（As Low As Reasonably Practically），是当前国外风险可接受水平普遍采用的一种项目风险判据原则。该原则依据风险的严重程度将项目可能出现的风险进行分级。项目风险由不可容忍线和可忽略线将其分为风险严重区、ALARP 区和可忽略区。风险严重区和 ALARP 区是项目风险辨识的重点，项目风险辨识必须尽可能地找出该区所有的风险。同时该原则也提供了项目风险确定的判据标准，所以项目风险辨识也应该以此为原则。

2　企业安全管理战略

　　本章重点介绍了企业安全管理战略中的方针与目标、机构设置与职责，以及安全管理原则。本章第一节重点强调了企业最高管理者在安全管理方面的重要作用，其所做出的承诺是安全管理工作的基础和保障；第二节强调了安全职责分配方面应遵循监督和执行两条线原则，并体现直线责任；第三节讲述了安全管理实践中行之有效的一般适用原则和要点。
　　2.1　方针与目标
　　2.1.1 方针、政策与承诺
　　安全方针：是指导本企业安全工作的总体指导思想和根本方向。安全方针应遵循“生命至上，以人为本、预防为主、全员参与、持续改进”的原则。安全政策与承诺：企业应根据安全方针，结合行业实际，从遵守我国和驻在国（地）法律、实现安全管理目标、优化安全资源配置等方面制定本企业的安全政策和承诺。可将企业最高管理者承诺用中文和当地语言制成带有公司标志及名称等内容的宣传展板，统一下发到各境外机构，传达至每位中方和外方雇员。境外中资企业应将境内公司总部提供的企业最高管理者承诺内容的展板张贴在办公室/场所和下级单位的明显位置。
　　2.1.2 目标与指标
　　安全主管部门为安全目标、指标的主管部门，负责企业安全目标、指标的策划、分解、监测；人力资源或业务部门负责将安全目标、指标考核纳入绩效考核体系。境外中资企业安全主管部门应根据上级单位制定的安全目标、指标制定本单位的安全目标、指标，并对其进行分解、落实、考核。境外中资企业制定的安全目标、指标应基于安全方针和安全承诺，符合我国和驻在国（地）有关的法律、法规和政策，符合上级单位的相关要求，符合本单位的发展现状，考虑本单位的重大风险、可选的技术方案、财务、运行和经营要求、相关方和合作方的观点与愿望、员工的保护等因素。安全目标可以是阶段性、渐进性、可操作性的指标或参数，并尽可能地量化，确保合理可行。
　　境外中资企业各部门应提供可靠的资源保证实现目标、指标。应结合上级单位的要求，在每年的安全工作计划中提出安全目标、指标草案。各级目标、指标草案经相应安全管理委员会进行讨论、批准。
　　考核指标应包含过程性指标、结果性指标和否决性指标等内容，应侧重过程性指标的权重。过程性指标应围绕各部门和各单位当年的重点安全工作，15由考核部门设定，规定过程性指标的分数占总效绩考核的比例。结果性指标为 100%减去过程性指标的比率，结果性指标内容可以包括百万工时死亡事件率（FR）、安全事故直接经济损失（万元）等。否决性指标应设置在每年度的“安全承诺书”中。
　　2.1.3 资源保障
　　为确保安全方针和政策、安全目标和指标的顺利实现，境外中资企业应配置足够的人力、物力和资金保障，包括但不限于必要的人员薪酬与福利、行政、营运、培训等管理费用，以及咨询、管理、培训、审核、技术、产品、工程、服务等实现安全管理目的所需的第三方产品或服务。
　　资源保障投入应最大限度遵循上级单位和本单位有关预算管理规定，明确职责、科学运作。

第 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] [8] [9] 页 共[10]页