当然，更为本质的是，成本收益分析借助于货币分析的“共量性”(commensurability)，有效缓解了价值标准间的“不可化约”(irreducibility)。[4]换言之，成本收益分析以货币为共量基准，为传统利益衡量要素间缺乏一般等价物从而无法实现直接作价对比的困境，提供一把“破冰之锤”。这样，原本非常抽象复杂并且无法共量的利害关系，就具有数据化的对比可能性。这样，它在相当程度上克服了缠绕在利益衡量质疑和批判声中“过于主观性”的弊病，有力地回应了“利益衡量”缺乏客观评价基础的顽疾。[5]因此，不少学者相信，成本收益分析方法的运用，尤其是在规制政策形成和司法评价领域的统合运用，不仅是有效落实“规制缓和”这一改革目标的一剂良药，并且也是使规制政策分享同一套价值评价体系的居功之臣。对于这样一套政策评估方法的借鉴和运用对我国当然也具有积极意义。
二、评估报告的构成及其多重分析结构的展开
美国是当前在规制政策评价体系中采取成本收益分析方法最为娴熟和广泛的国家。自1971年尼克松总统确立对特定规制事项进行“生活品质评价”(Quality of Life Review)制度之后，经过一系列由总统发布的行政命令，[6]美国确立起在行政机关正式实施行政规制前，必须对实施该项规制所花费的成本和可能获得的收益进行数据化分析，并经由专门的联邦预算管理局加以审核的制度。[7]这就是通常所称的成本收益分析。
一般说来，一个完整的成本收益分析报告包括四个部分：(1)政府规制的潜在利益；(2)可能的花费与成本；(3)潜在的净效益分析；(4)较低成本达成相同规制目标的替代途径，及其对应的利益与成本分析。[8]这个成本收益分析报告对于政府决策的约束意义在于：不仅拟采取的政府行动需要依据大量而充分的资讯，只有在潜在的社会利益大于社会成本时，才能实施一项规制措施，并且，行政机关也应当在为社会带来最高净利益的规制目标下，选择对社会净成本最少的方式来达成目标。因此，虽然从概念上理解看，成本收益分析乃针对某一项特定的规制措施而进行，实际上它内含了多重分析结构和评估对象。
(一)以“没有规制的现存状”为对照假设
在成本收益分析过程中，无论是用于政策形成前的预评估(pre-evaluation)，还是配合一项政策实施后的影响评价(impact evaluation)，都离不开一个对照假设(counterfactuals)。由于成本收益分析诞生的前提，本质上是发端于经济学方法对“规制不灵”或“规制无效论”的批评，因此，最常见的对照假设是以“没有该规制的现存状态”。[9]换句话说就是，如果维持现状，不采取某项规制措施，究竟会怎样？有意思的是，成本收益分析也常常运用于对既存规制状态的评估，此时，潜在地对照假设会转变为“一个不存在该规制的未来状态”。无论如何，它们都揭示出：任何的政府规制首先都存在一个在“管”与“不管”之间的选择问题。以“禁止酒后驾驶”这项公共政策为例，如果说传统的利益衡量往往考虑的是人身安全保护与行为自由限制之间的价值位阶关系，从而选择是否实施该规制措施的话，那么成本收益分析，则需要对照“放任酒后驾驶”可能导致的社会状态。此时，因酒后驾驶导致的车祸率及其社会损失的货币性折算，就十分具有说服力，公共利益保护的重大急迫性也体现于此。值得说明的是，这种未经规制状态所产生的“社会成本”，通常在成本收益分析时会转化为进入规制状态后的“社会收益”。
(二)以“特定规制事项的成本/收益”为分析单元
特定规制事项的成本与收益，是成本收益分析中最基础也是最关键的分析单元。总体说来，最终某个规制方案被采纳，最核心的数据支撑，就来自这一分析单元。它包含两个对比项数：成本和收益。一般而言，成本收益分析报告会产生若干选择事项，并选择单个或多个特定事项作为核心论证的方案。包含在每一方案中的规制方案，就属于这里的“特定规制事项”。在成本收益分析过程中，对于任何一个特定规制事项，都必需以货币为形态，评估其成本和收益的价值，从而得出每一个特定规制事项“是否值得”的判断。[10]而如何得出“值得”的判断呢？这就要求“收益超过成本”。这里同时产生两个非常重要的概念，一是“净收益”(net benefit)，它是由总收益减去总成本所得到的值。一般说来，只有当“净收益”呈现“正值”时，一项政府规制才具有最起码的参考资格；第二个概念是“收益/成本率”(benefit-cost ratio)，它核算单位成本的收益取得量。[11]一般说来，“收益/成本率”的比率越高，单位成本的收益获取量越大，那么规制就越有价值。规制方案被采纳的可能性也就越高。
