政府规制政策评价中的成本收益分析
蒋红珍
【摘要】成本收益分析方法，在美国被广泛地运用于政府规制政策评估，并发展出一套较为成熟的分析结构和操作方法。它包含以“没有规制的现存状态”为对照假设、以“特定规制事项的成本/收益”为分析单元、以“可替代性手段”为评估对比、以“分配效果与公平性”为兼及考虑成本四重分析结构，并区分“市场直接交易性”和“非市场直接交易性”两类价值，采取不同的货币换算方法。成本收益分析既有“货币共量性”的优势，也存在量化标准科学性、货币基准转换可能性和范围界定可确定性层面的质疑，在我国制度借鉴和运用时需要引起注意。
【关键词】成本收益分析；政府规制；政策评价；利益衡量
【全文】
中国是一个监管大国。为了应对层出不穷的公共治理问题，经常需要由政府来选择政策工具，从而实现有效监管的目的。对于政府规制手段选择的评估，则贯穿于政策制定、执行和司法评价的整个过程。然而，由于行政过程的不同时段往往采用不同的评价方法，因此，规制政策被迫面临多重标准的价值判断，有时甚至由于缺乏必要的“共量”基础，使完整的评价体系陷于崩离。有鉴于此，美国在公共政策制定中引入“成本收益分析”方法，并将其从政策形成阶段拓展到司法评价领域，作为传统“利益衡量”的补充，来试图解决规制政策评估标准的一贯性难题，这非常值得我国借鉴。
近年来，我国在政府决策和立法领域，已经非常明确地提出“成本收益分析”的要求。除了《行政许可法》要求对行政许可事项进行成本收益分析之外，[1]国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》也明确提出“积极探索对政府项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。”但是，成本收益分析的结构层次如何展开？技术方法如何实践？依然欠缺比较成熟的思路。尤其是，它的优势如何在包括司法评价在内的整个规制措施实施过程中得以发挥，也是亟待解决的问题。本文试图以成本收益分析方法运用较为娴熟的美国为借鉴蓝本，介绍其具体的分析结构和操作方法，并梳理这一方法的困境和转型可能，以期对我国的制度实践有所裨益。
一、成本收益分析在规制政策评估中的意义
成本收益分析在美国公共政策和法学领域的异军突起，本质上是经济学作为科学方法在社会科学领域成为重镇的表现之一。在法学界，以波斯纳法官为代表的法经济学者，也预言“去法化”和“日趋经济学化”，将是法学发展的新方向。[2]在这种去法化浪潮和经济学方法大量运用的趋势中，成本收益分析方法在政策分析和法学领域的渗透，成为一个典范。[3]
通俗地理解，成本收益分析是采用“货币基准”，对手段实施的“投入成本”与目的达成后的“产出利益”作比较，从而决定是否采取以及采取何种规制措施的方法。一般来说，如果手段实施所需要的“负面成本”已经大于“正面获益”，那么，即使政策实施有助于达成公共治理目标，也会因违背成本收益分析规则而遭到抛弃。之所以这种评估方法在美国得到广泛运用，不仅仅由于规制改革的现实需求，更是因为成本收益分析作为一项方法，对于补足传统利益衡量机制的局限、统合行政过程不同阶段的评价标准，都具有非常重要的意义。
由于强调“成本”与“产出”间的利益衡量，成本收益分析很容易被纳入传统行政实践和司法领域的利益衡量模式。而与传统利益衡量(或称法益衡量)过于局限在“公益实现”与“私益侵害”的两造格局不同，它将政策工具的各项成本，也纳入衡量过程。不仅拓展了“公共利益”自身的理解，也扩充了利益衡量可能触及的衡量事项，从而实现传统利益衡量工具向更为宽广的视域和多维角度发展。此外，从评估结果看，它可能涉及“是否采取特定政策手段”的判断，相比于传统利益衡量时结论的“非此即彼”，则明显地具有“超目的导向”优势：即使有非常迫切而必要的规制需要，但由于成本过高，因此，放弃任何规制措施，也能取得法政策学意义上的正当性。
