论我国农村土地权利制度的完善
王利明;周友军
【摘要】新中国成立以来，农村土地权利制度出现过数次变迁，最终形成了农村土地集体所有的制度。农村土地权利制度的不足主要表现在，因为集体所有权概念本身的模糊性，导致集体所有权的主体不明确、农民权利虚化。《
物权法》试图通过引入成员权概念来明确集体所有权的主体。成员集体所有在性质上类似于总有，它是完善我国集体土地所有权制度的途径，也是保护农民权益的制度基础。成员权是私法上的权利，不同于村民自治的权利。关于成员资格的认定，原则上应当以户籍为标准，在此之外还应当考虑其他因素。成员权可以分为共益权和自益权两部分，应当完善其救济制度。
【关键词】集体土地所有权；成员集体所有；成员权
【全文】
土地问题既是中国革命的核心问题，又是中国建设和发展的关键问题。从制度的层面来看，“土地制度是农村的基础制度”[1]。事实上，农村土地权利制度不仅是农村问题的重要内容，而且涉及到整个国家的经济和社会发展。就我国农村土地权利制度的完善，学界提出了诸多看法，本文拟从建立和完善集体经济组织成员权制度的角度，对我国集体土地权利制度的完善提出自己的建议。
一、我国农村土地权利制度的变迁与不足
(一)我国农村土地权利制度的变迁与不足
新中国成立以来，我国农村土地权利制度发生过数次变迁，在历次制度演过程中，土地所有权和土地利用的始终是中心问题，成员权问题并没有引起关注。
概括而言，我国农村土地权利制度经历了三次重大的变迁:一是解放初期，经过土地改革运动，形成“农民所有、农民利用”的土地权利制度。二是土地改革完成后不久，国家又通过农业合作化运动和人民公社运动，形成了“集体所有、集体利用”的土地权利制度。三是自改革开放以来，确立了农村土地承包制，形成了“集体所有、农民利用”的农村土地权利制度。
新中国成立后，为了实现“耕者有其田”的新民主主义革命目标，通过土地改革运动，变封建地主的土地私有制为农民的土地私有制。[2]但后来，经过农业合作化运动和人民公社运动，土地转归集体所有，并从此确定下来，成为我国农村土地制度的基础。在这个历史变迁中，可以看出农村的集体土地制度本质上是一种社会组织方式，是镶嵌于中国社会结构中的一种制度安排。[3]集体所有作为公有制的一种形态，是中国特色社会主义制度的基础。有关这一制度的优越性，本文在此不做详细探讨。毋庸置疑的是，作为一种制度安排，对农村土地权利制度产生重要影响的是我国社会的城乡二元结构。城乡二元结构是自20世纪50年代后期起，在计划经济体制的背景下确立的。[4]它基于农民与市民两种不同的户籍身份，建立城市与农村、市民与农民两种不平等的权利制度体系，实行“城乡分治、一国两策”，使农民处于“二等公民”的不平等地位。[5]我国农村土地权利制度也是以城乡二元结构为背景的，它在一定程度上否认农民自由迁徙的权利，[6]并限制作为生产要素的农村土地的自由流动。
我国农村土地权利制度存在明显的不足，这不仅表现在土地的非流转性、对农民利益的保障不足，尤其表现在，因为集体所有权概念本身的模糊性，导致集体所有权的主体不明确、农民权利的虚化。在我国法上，“集体”究竟指什么，一直都不明确。从历史的角度来看，农村土地的集体所有始于农业合作化运动时期。1956年6月30日，全国人民代表大会通过了《高级农业生产合作社示范章程》，根据这一章程的规定，高级农业生产合作社的主要特点是，社员私有的土地无代价地转归合作社集体所有。[7]而到了人民公社运动时期，土地又转归人民公社所有。人民公社的特征是，“一大、二公、三拉平”。所谓“公”，就是把一切生产资料乃至生活资料收归公有，由公社统一经营、统一核算。通过人民公社化运动，原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归公社所有。[8]1962年9月中共中央正式通过了《农村人民公社工作条例(修正草案)》，对人民公社体制进行了适度纠正和调整。该条例不仅规定土地仍然属于集体所有，而且明确了“三级所有、队为基础”的农村土地所有制，即农村土地归公社、大队和生产队所有。不过，土地原则上归生产队所有。《农村人民公社工作条例(修正草案)》第21条规定:“生产队范围内的土地，都归生产队所有。”“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。”[9]自改革开放以来，农村土地的集体所有性质一直没有改变。[10]1988年施行的《民法通则》为了解决这一问题，在第74条中明确规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”同年颁布的《土地管理法》第10条规定:“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以属于各该农村集体经济组织的农民集体所有。”这两部法律虽均承认了“三级所有、队为基础”体制，但并没有明确“集体”的特定含义。这在很大程度上，还是考虑到农村土地所有权的历史形成过程，而没有提出明确的解决方案。从法律上看，简单地否定“三级所有、队为基础”的土地所有制及“集体所有、农民利用”的体制，是不妥当的，也脱离了制度产生的历史背景。应该承认，它是适应我国公有制体制的，也满足了特定阶段土地制度改革的需要。有学者认为，集体所有权的主体模糊是经过审慎考虑之后的“有意的制度模糊”，起到了搁置争议、减少矛盾的历史作用。[11]这一看法也不无道理。但是，时至今日，集体土地所有权主体不明确已经成为必须面对的问题。
