显然，我们并不生活在过去；对于我们而言，重要的并不在于过去如何理解宪法，而是如何让宪法在当代人的心目里获得合理与公正的解释。即使宪法第10条在1982年意义不甚明朗，今天也不可能将其想象为国家有意无偿剥夺公民的土地使用权。假如今天再来制定或修订第10条，那么即便仍然规定城市土地“国家所有”，也不可能将其理解为对私人土地使用权的无偿剥夺。各国经验都显示，实质意义的国有化是一种极其罕见的非常措施，只有在国家遭遇紧急状态的情况下才会实行，而1982年中国已经步入改革开放的轨道，国内和国际形势都十分看好，并不存在任何意义上的紧急状态。更何况即便实行国有化，也必须给予公正补偿；[44] 否则，无论通过什么方式，哪怕是通过近乎神圣的修宪程序，无偿剥夺也必然构成巨大的不公正——事实上，剥夺方式越“高尚”就越讽刺。我们不可想象1982年宪法第10条会规定如此不公的体制，也看不到有任何理由以如此不公的方式解释这一条宪法规定。宪法解释必须忠实于宪法的整体结构和内在精神，避免不同条款在含义上产生冲突或割裂，而按照第13条所明确表达的“私有财产不受侵犯”、国家征收给予补偿的基本精神，第10条规定的“国家所有”只能被解释必须为不触动土地使用权的名义所有权，否则就将人为产生第10条和第13条之间的结构性冲突。
最后，对宪法第10条的不当解释不仅会产生巨大的个体不公，而且会造成严重的社会灾难，从而恰和制宪初衷背道而驰。如果剥夺了人民对土地的实际控制权和使用权，那么所有建立在土地之上的财产乃至生存权利都失去了法律保护的根基。“皮之不存，毛将焉附？”一旦对土地的实际控制权和管理权从人民转移到政府，那么政府就可以随时命令人民腾空其赖以生存的居所，推土机就随时将人民的住宅夷为平地。加上宪法和法律只是要求征收给予“补偿”，却并未明确规定给予按公平市价标准衡量的“公正补偿”(just compensation)，低价买进、高价卖出的“土地财政”成为地方政府一本万利的生财之道，人民的住宅安全就遭遇空前危机。事实上，征地拆迁早已成为中国社会动荡的首要因素，[45] 其制度根源正是政府过于随意处置土地的权力。要防止唐福珍自焚悲剧的重演，只有将宪法第10条规定的“国家所有”解释为名义所有权，将实际占有和使用土地的权利还给人民。
以上分析不仅适用于到1982年为止尚未被国有化的少量私人土地，而且也适用于1956年之后被逐步国有化的工商业或事业单位用地。虽然这些土地以及单位用于职工建房的土地在法律上可能属于“国有”，但是实际上一直由所在的非政府主体无偿和无限期使用，只不过它们无权变更用途或转让而已。[46] 这种长期使用的状态不足以构成法律上的“权利”，但是即便在中国计划经济的高潮，代表“国家”的政府一般也不会随意收回，土地的“国有”和私人或单位的占用处于事实上的分离状态。否则，假如“国家所有”是一种实质性的所有权，这些土地由代表国家的政府直接管理，政府可以随时改变用途、收回使用或划拨给其他主体，那么必然对日常的社会、经济或居民生活产生巨大的干扰和任意性，甚至造成严重的社会动荡。
也正是为了防止土地国有化可能带来的社会动荡，国家土地资源局的《确定土地所有权和使用权的若干规定》明确规定了私人土地使用权的延续性，其第27、28条分别规定：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建设物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权”；“土地公有制之前，通过购买房屋或土地租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用，可确定现使用者国有土地使用权。”这些规定表明，1982年的城市土地国有化并未影响之前私人、政府机构或企事业单位占有和使用土地的权利；对于这些原先由特定主体合法占用的土地，“国家所有”只是名义性的，因而所有权的归属本身并不能回答谁有权占有和使用土地等实质问题。[47] 由于相当部分的城市土地一直由私人或单位占有并使用，土地是他们生活并开展一切活动的基础；这些实质上由私人使用的土地并不因为1982年宪法第10条而改变性质，从名义性的全民所有变成实质性的政府所有。
对于政府直接控制下的国有土地，1982年之后进行的有偿出让和流转试验进一步证实，土地所有权和使用权是可分离的。1986年，深圳探索国有土地使用权作为特殊商品进入市场，并以协议、招标或拍卖方式出让，改变了原有的无偿划拨模式，逐步形成了国有土地流转市场。[48] 1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖了一幅面积8588平方米的地块，被认为敲响了1949年以来国有土地拍卖的“第一槌”。[49] 次年的宪法修正案在第10条中加入“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，城市土地使用权的流转获得了宪法依据。政府通过征收等手段获得了实质性的土地所有权，而一旦出让使用权之后，虽然土地在名义上仍然属于“国家所有”，但是在出让期限内，这种被剥离使用权之后的“所有权”已经空壳化了。
综上，1982年宪法究竟对城市土地产生了什么影响？按照以上对“国家所有”的名义性解读，城市土地的权属取决于实际使用权和管理权的主体归属。对于1982年之前仍然私有的城市土地，宪法第10条并没有更改私人对土地的永久使用权；对于1982年之前私人或单位由政府划拨而无偿与无期限使用的国有土地，私人或单位的永久使用权也不因1982年宪法而有所改变。上述土地的使用和流转受制于政府规定的城市规划方案。对于1982年之前政府直接控制和管理的土地，以及1982年之后政府通过征收获得的土地，它们在效果上属于“政府所有”，由政府代表人民管理；政府可以对这些土地进行有偿和有期限的出让，在出让期间依照出让条件允许土地流转。
4、如何管理城市土地？
1982年宪法虽然没有触动已被特定主体合法占用的土地使用权，却对除此之外的所有城市土地重申了实质性的政府所有权。因此，属于公用的街道、马路、广场等土地不仅属于“国家所有”，而且地方政府对这些名副其实的“公地”行使实质性的管理权；否则，如果没有适当的公共管理，这些“无主”的公有土地必然因私人的任意占用而陷入混乱，并很快发生“公地悲剧”。在这种情况下，正如美国联邦政府在19世纪后期从放任到管制的转型显示，政府有必要全面介入公地的规划和管理。在效果上，这些城市土地即成为受政府“托管”的土地。其实，和欧美等国相比，中国城市的街道、广场、绿地等公用地占土地面积的比例明显偏低，[50] 因而要改善城市环境，由政府直接控制和管理的公用地面积有待扩大。当然，城市公用地应该真正实现公共用途，广场绿地显然不应集中在政府大楼门前；政府管理公地的目的并不是政府自身甚至官员个人的利益，而是整个城市的公共利益。
