综上所述，要厘清土地“公有制”的性质，必须确定政府的土地管理权限的边界。某些公地确实为政府所有，由政府全权规划与管理；某些土地的“国家所有”则只是名义上的，实际使用权归属私人或企事业单位等特定主体。加拿大和美国的经验显示，所有权的名义并不重要；即便私人永久使用、受益和转让的土地仍然可以在名义上属于“国王”或“国家”所有，名义所有权对于实际使用权的影响极其有限。这一论断并不限于特定政治制度和文化背景的国家，而是普遍适用于所有的“国家”或“全民”所有制。这些公有土地究竟为谁所有，取决于特定国家的土地使用格局及其发展历史。
三、1982年发生了什么？诠释现行宪法的土地所有制
在此基础上，让我们来探讨中国1982年宪法规定的土地公有制的真意。众所周知，宪法第10条明确规定：“城市的土地属于国家所有。”如何理解这一条中的“国家所有”的性质？这个问题的答案对于界定城市土地的政府管理权和公民使用权至关重要，而在解释宪法第10条之前，首先有必要说明宪法解释的一般原则与方法。
1、宪法解释方法
一般认为，宪法解释主要有四种方法：文字、结构、历史和目的。[34] 由于宪法规定通常简略而宽泛，宪法文字一般只能作为宪法解释的起点。例如中国宪法第10条并没有明确定义“国家所有”，因而这四个字的确切意涵并不清楚。要理解“国家所有”的性质，就有必要借助其它通行的解释原则与方法。笔者认为，中国宪法的解释尤其需要重视以下几条原则。
第一，宪法有关条款的解释应参照该条款在制定或修订当时的历史背景。根据当时的制宪背景，宪法解释应尽量符合制宪者或修宪者的“原意”(original intent)，尤其要避免采用不符合当时社会实际或根据当时情形判断不可能为社会多数所接受的解释。虽然“原旨主义”(originalism)作为一种宪法解释方法颇有争议，[35] 但是如果有关条文在通过时确实经过讨论并存在可靠的历史记录，制宪者原意和制宪背景仍然是宪法解释的重要参考。
第二，宪法解释还应“与时俱进”，尽量和社会不断发展进化的宪法意识接轨。虽然原意学派坚持认为，修改过时的宪法规定是立法者（制宪者或修宪者）而非解释者的任务，但不可否认的是，由于宪法修改程序复杂等原因，各国宪法都或多或少存在条文滞后于现实的现象。在立法者滞后的情况下，解释者就有义务对旧的宪法机体注入新的血液，让宪法条文在日新月异的变革社会中不断获得新的生命。在这个意义上，宪法确实是一部不断自我更新生长的“活法”。[36]
第三，对中国尤其重要的是，以上两条解释原则要求适当处理宪法内部的结构张力。改革三十年来，中国在经济、社会、法治等各个领域发生了巨大变化，人民的宪法与法律意识也得到极大提高。在1982年制宪时，法治、人权、私有财产等概念颇受争议，今天则早已成为中国社会的道德共识。与此相对应，依法行政、法治国家、私人财产、征收补偿等概念相继入宪，宪法修正案体现了公民宪法意识的新发展，但是原来在不同环境下制定的宪法条文并没有改动，从而不可避免地与后来加入的修正案产生结构性张力。由于宪法应该是一部和谐统一的基本法律规范，宪法解释应尽量化解宪法条文之间的潜在冲突，用新的原则和理念去重新理解与诠释旧的条文，进而创造一个不断更新进化的和谐统一的宪法价值秩序。
最后，宪法解释应以人民的长远福祉为基本目的。国家之所以制定宪法，无非是为了保证人民的自由幸福和社会的长治久安，尤其是防止公权力滥用及其对人民基本权利产生的侵害。不论采用哪一种解释方法，都不能背离这一立宪基本初衷。
上述原则为解释1982年宪法第10条奠定了理论基础。在探讨具体宪法解释之前，首先有必要说明中国土地所有权在1982年的状况。
2、1982年之前的中国土地所有制
众所周知，1949年之前，中国土地以私有制为主。[37] 1949年后，新政权接管或没收了帝国主义、官僚资本、战犯与汉奸等“反革命分子”的城市土地所有权。《共同纲领》第3条宣布：“没收官僚资本归人民的国家所有，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产。”第27条宣布：“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡是尚未实行土地改革的地区，……实现耕者有其田。”由此可见，除了被政府没收的土地之外，无论是农村还是城市都仍然保留土地的私人所有，1949年的政权变更并没有从根本上改变中国土地制度。
1954年宪法基本上延续了公有和私有兼容的土地制度格局。第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征收或收归国有。”由此可见，城乡土地都被定义为“生产资料”，而第5条规定了四种生产资料所有制：“国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。”第8、9、10条分别规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”、“手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权”以及“资本家的生产资料所有权和其他资本所有权”。由此可见，资本家、手工业者及其他个体劳动者的包括土地在内的“生产资料所有权”仍然受到国家法律的承认和保护。[38]
