1956年，三大改造运动开始，政府通过赎买收购了资本主义工商业拥有的土地所有权，并通过人民公社运动将农民个人土地转变为集体土地，但是城市住宅的私人土地仍然存在，只不过比例越来越小。[39] 此后形成了国有为主、集体与私有土地并存的格局，城市超过90%的土地为国家所有，[40] 但是私人土地从未被法律取消。即便有“文革宪法”之称的1975年宪法也没有明确取消城市土地私有制。虽然其第5条规定：“生产资料所有制现阶段主要有两种：社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制”，似乎取消生产资料的私人所有，但是第5条只是规定了生产资料的“主要”形式，并未排除土地私有制作为一种“次要”形式存在。第6条则规定：“矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征收或收归国有。”除了明确规定“全民所有”的矿藏、水流即国有森林和荒地等资源之外，第6条并没有改变其余土地和资源的所有权性质；城市仍然存在私有土地，否则就没有必要对其“实行征购、征收或收归国有”了。1978年宪法关于土地所有制的规定和1975年宪法完全类似，无需赘述。
总之，1982年之前，城市私人土地所有权仍然普遍存在。事实上，部分宗教团体还获得政府核发的土地所有权证书。[41] 虽然经过历年赎买、收购、征收，城市大部分土地在名义上或效果上已属于国家所有，私人住宅下的私有土地只占整个城市的很小比例，而且在计划经济统筹分配一切的年代，即便私人房屋的所有权和使用权都不受尊重，资本家的私宅几乎全部被分配公用，更不用说住宅下的土地使用权和所有权，但这种做法或政策是没有法理依据的。至少在法理上，私人对其所有的住宅及其之下的土地仍然享有所有权和使用权，只不过它们在实践中遭到了不公正的剥夺。改革开放之后，各级政府逐步“落实政策”，归还了原先遭到占用的私人住宅，私宅所有者重新获得了土地使用权。1995年，国家土地资源局颁布《确定土地所有权和使用权的若干规定》，其中第28条规定：“土地公有制之前，通过购买房屋或土地租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用，可确定现使用者国有土地使用权”，可见1982年之前的“私有土地”是得到政府正式承认的。这部分土地确实占城市土地总量的比例不大，但是仅此并不能否定它们的存在，也不能忽视它们在1982年宪法颁布之后的所有权归属问题。
3、1982年宪法的城市土地所有权
在此历史背景下，1982年宪法第10条规定的城市土地“国家所有”究竟意味着什么？对此，第10条本身的文字说明不了什么问题，制宪过程披露的材料也很有限，何况宪法的起草者（宪法修改委员会）和制定者（全国人大）似乎都没有详细讨论“国有所有”的确切意涵。[42] 因此，中国土地所有制的解释仍需要运用上述解释方法。所有解释原则都指向一个结论，那就是至少对于截止1982年私人所有和使用的土地，城市土地的“国家所有”只能是名义性的所有权，而不可能是包含使用权和管理权的实质所有权。事实上，即便是对于已经国有化的工商业或事业单位用地，“国家所有”也应该被理解为名义性所有权。
首先，宪法第10条在起草和审议过程中的讨论空白本身就很说明问题。[43] 如上所述，1982年宪法生效前，城市还普遍存在私人所有土地；即便土地不是私人所有，土地上的大量建筑物显然属于公民私有财产，公民对承载其私有财产的土地享有使用权。然而，1982年宪法竟然在一夜之间静悄悄地将全部城市土地国有化，而看上去如此惊天动地的大动作却不仅在全国人大起草和审议阶段波澜不惊，而且通过后也未曾在全国激起任何社会反响；且不说没有发生任何社会抗议，甚至连思想敏锐的学术界也没有泛起一点涟漪。试想，假如宪法第10条的真实意图不仅是剥夺城市土地的私有所有权，而且是限制广大城市居民的土地使用权，眼睁睁地让他们生活了多年的住宅突然间失去法律上的立足之地，中国社会怎么可能如此保持平静？假如第10条真的一举收回城市土地的所有权和使用权，那么至少会削弱全国各地的城市住宅在法律上的确定性；这可是影响千家万户重要民生的大事，全国上下不可能如此“沉得住气”。对于这种看似不可置信的现象，只有一种合理解释，那就是宪法第10条规定的城市土地“国家所有”只是一种名义所有权，并不触动城市土地使用权的实质。
其次，或许有人认为，1982年城市土地国有化之所以没有激发大规模争论，是因为当时尊重与保护私有财产观念不强。然而，这一主张并不能成立，因为即便在2004年修宪之前，1982年宪法也明确保护具体的私有财产，原先的第13条明确规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”事实上，类似条款从1954年宪法（第11条）起就成为执政党的既定国策，即使1975年和1978年宪法也未曾否定（见两部宪法的第9条）。虽然这些规定没有明确提到土地，但是土地使用权作为拥有“房屋和其他合法财产”的基础，理应同样受到国家的尊重与保护，而不能在没有事先征求人民同意的情况下剥夺人民合理占有和使用土地的权利，否则就违背了1982年宪法第13条表达的保护私有财产的一贯精神。
事实上，即便这一主张能够成立，当时确实不如现在重视对私有财产的尊重与保护，也不能说明剥夺私有财产的合法性。如上所述，宪法不是一部静止不变的“死法”，而是不断生长更新的“活法”；对宪法第10条的理解也同样不是一成不变的，而必须根据改革开放过程中不断发育成熟的宪法思维而获得重新理解和诠释。1982年宪法制定后，四次修正案不断丰富完善了宪法对私有财产的保护。尤其是2004年修正案将第13条对“收入、储蓄、房屋”等特定财产的保护，扩充为对私有财产的一般保护：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，并首次明确了征收财产的补偿原则：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”假如宪法第10条被理解为一夜之间收回公民对土地的使用权，无疑将构成没有“给予补偿”的征收，因而显然违反了宪法第13条现在规定的“私有财产不受侵犯”的基本原则，进而在宪法第10条和第13条之间造成不必要的内在张力。
