（二）信访制度功能的再认识—理论与现实的差异
从制度设计的初衷来看，信访制度应当是作为公民政治参与、利益表达和实行监督的制度化途径；是政府行政决策民主化、科学化的重要保障，是政府进行社会调控、维护社会稳定的有效协调机制和执政党贯彻群众路线的具体实践。
但从现实状况来看，信访制度并未按照当初的设计发挥其社会功能，九十年代初至今我国信访行为呈现以下一些特征：
1．从1993年起至2005年我国信访数量一直呈增加态势，并在2000年31个省、自治区、直辖市县以上三级党政机关受理的群众来信来访量首次突破1000万件（人）次，即便是2003年受非典疫情的影响，信访总量也与上年基本持平，但群众集体上访总量同比上升5.100。同时，群众走访活动上行趋势明显，赴省进京上访量普遍增长，尤其是进京集体访大幅度上升；
2．从信访内容来看，涉及公民生活保障，希望通过信访实现权利救济的占绝大多数。我国正处于社会转型期，改革开放初期所实施的各种改革措施，由于缺乏先例和经验加之立法资源供给不足其负面效果近些年逐渐显现，如企业改制后的下岗职工安置问题、职工股权的行使问题以及由于企业改制破产对伤残复转军人安置政策的结构性破坏。这些人如今难以维持生活不得不通过上访以期解决其生计。
3. 2005年新《信访条例》和信访数量排名通报制度实施以来，因信访被关押或拘留甚至劳教判刑的人数增加。据2006 —2007年对560名进京上访人员的调查显示（下文所称调查皆所指此次调查），有63. 9％的人表示曾因上访被关押或拘留；有18. 8％的人表示曾因上访被劳教或判刑。{4}并且由于上访受到的不公平对待成为主要诉求的上访群体增多。
4．反复上访、多头上访人数多，上访周期长。据调查显示，人均京上访次数为14. 63次，每次人均上访部门为3. 65个，最后一次上访在京时间人均292. 07天。{4}
5．无序上访问题突出，非正常上访、突发事件明显增多。有些群众为了达到解决问题的目的，采取一些越轨、极端的做法，或拦车堵路扰乱正常的社会秩序，或冲击党政机关及相关部门干扰正常的办公秩序，或专门选择中央和地方重大政治活动和重要节日期间大规模集体上访，甚至无端打骂工作人员、举标语、打横幅、静坐、绝食、自杀等，制造社会影响，给党和政府施加压力的增多。
6．涉法涉讼信访增多。涉诉信访的增多并不必然意味着司法不公。就目前的实际情况来看涉法涉讼信访增多主要是由于国家司法政策的调整以及诉讼当事人发觉通过信访来解决纠纷比通过诉讼解决纠纷更加便捷能够获得跟多的利益。《对560名进京上访者的调查》一文中曾写道，众多上访者都认为自己的上访诉求都极有可能成为“重大信访问题”，虽然从调查的统计数据来看这种可能性微乎其微，但单个的“成功上访”事例甚至是某人成功上访的传闻，又会极大的加强上访者的决心。
