以改造基层人大选举过程为路径的信访制度完善策略
梁晨
【摘要】2005年国务院颁布《
信访条例》修正案后，我国信访工作所面临的压力依然没有得到缓解，反而有愈来愈重之势。当地政府对上访者打击报复的恶性事件层出不穷，进京上访、重复上访、越级上访的数量不降反升。作为我国基本政治制度和公民政治生活展开的逻辑起点，人大理应对此问题做出应对。本文认为以改造基层人大选举过程来弱化信访作为体制之外的权利救济方式的社会功能，使得信访制度本初的政治和社会功能得以发挥。
【关键词】信访制度；基层人大选举；候选人确定；预提案
【全文】
信访，一般认为是来信来访的简称。国务院2005年1月10日颁布的《信访条例》在第2条中明确进行了规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”外国也有与我国信访相类似的制度，如日本的苦情制度、法国的行政中介人制度、新加坡的中央申诉局制度、俄罗斯的投函政治制度等等。但是作为一种自上而下、遍及立法、司法、行政各个领域接受投诉解决纠纷的制度也仅仅存在于我国。
与信访制度起到同样社会作用的类似制度在我国有着相当悠久的历史。从尧舜时期的“进善之旌”、“敢谏之鼓”到清代的“登闻鼓”[1]，在当时都起到了“听下言纳于上，受上言宣于下的”作用。
我党在革命时期也积极使用信访制度联系群众、发现问题、纠正错误、打击敌人。建国后，历届中央领导集体也高度重视信访工作，都对信访工作做出过重要批示。国务院还于1982年制定了《信访条例》并在2005年进行了修订，作为我国信访工作的主要依据。信访制度在运行过程中由于信访目的、动因的变化，可以将我国的信访活动分为三个阶段：（1）大众动员型信访（1951年6月一1979年1月）;（2）拨乱反正型信访（1979年1月一1982年2月）;（3）安定团结型信访（1982年2月至今）。[2]
一、信访制度的困境及成因
如果说在《行政复议法》和《行政诉讼法》颁布之前，信访制度作为解决社会纠纷，保障公民（尤其是行政相对人）权益的制度，其存在是具有正当性和合理性的。那么随着《行政复议法》和《行政诉讼法》的颁布，法院在解决行政纠纷中的作用逐渐增强，从逻辑上说信访制度解决纠纷的功能应当呈现逐渐弱化的态势。然而现实状况却与我们逻辑上的推论形成了巨大的反差。我国自颁布《行政复议法》和《行政诉讼法》以来，一直存在收案数严重不足、撤诉率畸高、非正常撤诉比重大等情况，而且行政相对人在行政诉讼中经常会遭遇立案难、审理难、败诉高、执行难等问题。与此同时，我国信访总量自1995年以来一直持续上升，至2000年我国年信访总量已突破一千万。在这些信访案件中涉及群众政治、经济、生活等切身利益的案件（如房屋拆迁补偿、土地纠纷、下岗职工生活保障等）不仅一直是信访案件中的热点和难点问题，而且构成了信访案件的主要增长点。其中实现权利救济是信访人最主要的诉求。虽然我国自2005年开始信访总量呈连年下降趋势，但是统计数量的下降是多方面原因造成的，主要原因有以下几点：
