五、“协助”的法律责任分担
乡镇政府的法律责任可以依据《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等的规定进行追究。尽管没有明确的法律界定，村委会对自己的过错应承担责任（不管是什么性质的责任）当无异议。越来越多的学者摒弃传统对行政主体的严格界定，主张村委会可以独立承担和享有因为其自治活动而产生的权利义务及责任。{6}有学者认为“村委会作为群众性自治组织可从事一定的行政职能活动，成为行政主体”。{7}尽管对村委会的身份莫衷一是，但是不应一筹莫展，而应设计一些切实可行的制度，以解燃眉之急。
笔者就此做出以下制度性设计：其一，从村委会专项支付资金中专门预设一块赔偿基金，用于承担赔偿责任；其二，采用双罚制，即村委会与主要负责人共同承担责任，或由村委会、主要负责人、参与人分别承担；其三，乡镇政府把村委会“协助”完成的情况，作为村委会评优的一项重要指标，利用奖惩机制的设计丰富责任追究机制的内容；其四，通过通报批评、警告等手段对村委会及其负责人分别进行惩罚；其五，村民可以通过启动罢免程序罢免村委会成员，进行重新选举；其六，性质较为严重的，通过刑事诉讼程序，追究相关人的刑事责任。
以下就“协助”在完成过程中的表现形式的不同，分别对其责任分担问题予以剖析。
首先，“协助”完全符合要求。村委会完全按照乡镇政府的要求进行“协助”，此种情形下的法律责任可以分为两种：一是乡镇政府要求或请求“协助”的依据合法、工作安排也合法且得当，村委会的“协助”行为没有什么差错，这种情形下的责任应完全由乡镇政府承担，村委会不承担责任。另一种情形是乡镇政府安排“协助”的内容本身就违法，那么，村委会是否可以完全推卸责任呢？对于这个问题的解决，参照《公务员法》第54条的规定，从中可以得到一些启发。[5]村委会“协助”时，如认为乡镇政府的安排有错误的，可以向其提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；乡镇政府不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，村委会应当执行该决定或者命令，执行的后果由乡镇政府负责，村委会不承担责任；但是，村委会执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。其次，“协助”越权。“协助”过程中也可能出现村委会擅自主张，僭越“协助”的范围、方式、程度等的情形。由于村委会的“协助”行为是以乡镇政府的名义进行的，表面上具有合法性，村民也无从知晓村委会是否越权，因而，对村民所造成的非法损失原则上仍由乡镇政府承担。但对于是否应对村委会越权行为进行追偿，仍值得探讨。理论上讲，村委会应对自己的错误行为负责，至少不应受到纵容或鼓励。假如让村委会若无其事地置身事外，不仅显失公平，也有害于国家法治的威严和乡镇政府的信誉，不利于行政职责的进一步开展。再次，“协助”滥用。“协助”，也不排除被滥用的情形。由此造成的责任承担可以分为两种。其一，乡镇政府予以确认、默许，或在村民质疑时模棱两可，不置可否，让村民误以为村委会是在“协助”乡镇政府履行行政职责，也就是类似于民法中的表见代理。此种情形应由乡镇政府与村委会承担连带赔偿责任。其二，乡镇政府直接澄清真相，并及时制止村委会的非法行为，那么乡镇政府可以不承担责任，而由村委会负责，并追究相关人员的责任。假如乡镇政府对村委会滥用“协助”的行为听之任之，那么乡镇政府还要就此承担监管失职的责任。复次，“协助”不作为。法律上的不作为以义务的存在为前提，即不履行应为的义务，该作而不作，是一种消极行为。作为则是作了某些法律、法规所禁止的行为，是积极行为。从法理上来说，村委会应对自己的“协助”不作为承担相应的法律责任。对于村委会“协助”不作为的法律责任，又可以根据“协助”内容与要求的合法、合理与否，区分为两种情形：一是乡镇政府要求或请求的“协助”明显违法或不当时，村委会不予“协助”的法律责任。由于事出有因，村委会对“协助”的不作为不负法律责任，但应以合法的途径来解决这一冲突，而不是用暴力对抗或鼓动村民予以抵制。如果用非法的方式对抗，那么村委会将为此承担法律责任。二是乡镇政府要求或请求的“协助”合法，且合理。村委会的“协助”不作为又存在几种可能。其一，村委会履行“协助”确有实际困难，也就是有情可原，可以适当减轻、或免除村委会的法律责任。其二，村委会消极怠工，做表面文章，实际上是不予“协助”，此种情形尽管没有完成协助职责，假如没有因此造成大的损失，由于主观恶性小，可适当减轻其法律责任。假如“协助”不作为造成了较大损失，村委会仍应为此承担相应的法律责任。其三，村委会不仅不予“协助”，而且公然对抗乡镇政府的指令。这种行为对于村委会“协助”职责本身来说是“协助”不作为，但对于乡镇政府的指令来说，是一种积极对抗行为，是一种作为式的违法行为。因而村委会将为此承担双重的法律责任，首先是为“协助”不作为所造成的损失承担法律责任，其次为其以非法方式积极对抗乡镇政府指令的行为承担法律责任。
