“村民委员会协助乡镇政府”中“协助”的法律界定
石鹏飞
【摘要】在“村委会协助乡镇政府工作”的法律规定中，关于“协助”的表述语焉不详，且不具有可操作性。有必要跳出对“协助”熟视无睹的习惯性思维，认真对待“协助”。对“协助”的法律属性、适用范围、程序、法律责任分担等问题的探讨，既有利于“协助”的法治化，也为农村改革与农村法治进程做出积极有益的探索与尝试。
【关键词】村委会；协助；法律界定
【全文】
一、“协助”的法律依据及概念厘定
我国现行《宪法》第111条有“协助维护社会治安”等内容，并规定村民委员会（以下简称村委会）与乡镇政府的相互关系由相应的法律界定。[1]为了实现村民自治，促进农村基层民主和农村社会主义物质文明、精神文明建设的共同发展，根据《宪法》第111条的要求，1988年颁布的《村民委员会组织法（试行）》（已废止），以及1998年颁布的《村民委员会组织法》都规定了“村民委员会协助乡镇政府工作”，从而确立了村委会与乡镇政府的之间的“协助”关系（以下论及“协助”，除非有特殊说明，均指村委会对乡镇政府的“协助”）。2010年10月28日公布的《村民委员会组织法》第一章（总则）第2条与第5条也沿袭了以往关于“协助”的内容。[2]尽管简单笼统，不便于操作，《村民委员会组织法》还是为“协助”提供了法律依据。
为了理清“村委会协助乡镇政府”中“协助”的法律属性，有必要将其与行政协助、协助行政、行政委托、行政授权、行政合同等概念放在一起进行比较。
（一）“协助”与行政协助
在“村委会协助乡镇政府工作”中的“协助”在形式上类似于行政协助，其协助的方式与程序与行政协助也大致相同，但二者却不能等同。行政协助，是指行政主体在行使行政职权的过程中，基于本身条件和公务上的需要，由其他行政主体配合实施同一行政行为的法律制度。{1}二者的区别：其一，协助方的法律地位不同。村委会对乡镇政府工作的“协助”中，村委会本身不是行政主体，而是群众性自治组织。行政协助双方都是行政主体。其二，资金来源不同。在村委会对乡镇政府工作的“协助”中，乡镇政府往往为村委会的协助工作提供必要的条件。行政协助的资金一般来源于协助方自己的行政经费，仍属于其职责范围。不排除特殊情况下，如超出了协助方的财力限制，请求协助方也要拨付相应的资金给予协助方。其三，责任承担不同。村委会对乡镇政府工作的“协助”中，由于村委会不具有独立承担责任的能力，一般情形下均由乡镇政府承担责任。而行政协助中由于协助方的“协助”行为也是其独立的行政行为，协助方一般应对协助过程中造成的损失承担责任。例外情形是，如果被协助的行为本身违法，那么协助方不应为此承担责任，而由发出请求者的被协助方负责。
