二、我国低假释适用率困境形成的制度因素
（一）再犯预测机制缺失对假释适用的制约
与刑满释放所不同的是，假释是附条件的提前释放，而是否决定予以提前释放的重要依据是罪犯是否改过向上，是否具有人身危险性或者再犯的可能性，因此，假释首要面临的问题就是罪犯的再犯预测问题。在我国，这一问题则通常表现为刑法第81条关于假释实质条件“确有悔改表现，不致再危害社会”的判断上。目前，我国有学者认为，我国刑法第81条关于假释实质条件的规定过于抽象、过于原则，难以操作，不利于再犯的预测，是导致假释低效运行的现实理由之一，进而主张尽量细化假释的实质条件，使之更具操作性。[10]但是，当我们稍微考察下域外国家或地区的刑法典关于假释实质条件的规定，就会发现，彼此间似乎并不存在特别悬殊的差别。如《瑞士联邦刑法典》第38条规定，“（假释）以其在执行期间表现良好，且认为其适宜在自由状态下生活为限”，[11]我国台湾地区《刑法典》第77条第1项规定，“受徒刑人之执行，而有悛悔实据者，……得许假释出狱”。因此，我们似乎可以得出这样的结论，在再犯的预测上，很大程度上实际并不依赖于或者说不主要依赖于刑法条文是否对假释实质条件作出了更加细化的规定，况且，使实质条件细化到可以科学预测罪犯的人身危险性和再犯可能性在立法技术上也不可行。
问题是既然规范本身不可能为罪犯人身危险性或者再犯可能性的预测提供科学的标准，那么，在保持高假释适用率的其他国家或者地区又是如何对需要假释的罪犯的人身危险性或者再犯可能性进行预测？事实上，他们的再犯预测是通过再犯预测机制或者危险评估机制来完成的，换句话说，他们的再犯预测不是依赖于纯粹的规范条文，而是依赖于一整套行之有效的制度机制。再犯预测机制是建立在现代相关技术基础上，根据与再犯相关的预测因子对再犯可能性大小进行预测的一种活动，其包括再犯预测因子的筛选与分类、评估方法、工具的选择和评估机构的确定等诸多方面。[12]需要说明的是，尽管这种再犯预测的科学性与有效性也遭受到了某种程度的质疑，但假释适用的实践表明，再犯预测为司法人员是否决定对罪犯进行假释和假释多长时间提供了很强的科学依据。
然而，我们对罪犯的预测，更多是源于经验上的判断，一方面，我们依赖于司法工作人员（检察官、法官、监狱工作人员）根据自己的专业训练（其实更多的是经验）来进行判断预测[13]；另一方面，则根据纯粹的在监期间的表现即百分考核制下罪犯取得的实际量化分值来决定是否予以假释。[14]其突出的问题是，预测主体即司法工作人员往往并不具备再犯预测所要具备的医学、心理学、社会学和矫正学等方面的专业知识，其经验的判断往往也过于随意；此外，再犯预测显然不仅限于罪犯在监期间的表现，而百分考核制的量化分值却只是对在监罪犯行为规范作出的量化。因此，对罪犯再犯可能性的判断失误则常有之。而这造成的直接后果往往是，司法工作人员为了避免假释判断失误而给自己带来的责任风险，则往往对于符合假释条件的罪犯推迟假释，对于众多符合假释的罪犯给予部分人员假释，并且无形中提高假释的适用条件，因此，自然降低了假释的适用。显然，这并非主要是因为司法工作人员传统行刑观念的作祟，而是制度因素制约下司法工作人员的风险选择的必然结果。
