对公用企业价格实施政府管制，依据的主要是自然垄断理论以及国家安全与公共利益理论。然而，随着社会科学与技术的发展以及社会政治经济形势的发展，传统的自然垄断理论以及国家安全与公共利益理论受到越来越多的质疑。

　　自然垄断理论认为，一些特殊市场基于地点、效率及网络与基础设施三个方面的限制，只适宜由单一经营者或少数经营者经营，市场才能有效运作，此即自然垄断。按照传统理论的认识，铁路、邮电、通讯、电力等行业都属于自然垄断行业。这些自然垄断者在政府的管制下，可以充分利用其垄断优势追逐高效率，谋求社会福利最大化。然而，随着经济和科学技术突飞猛进的发展，一些行业本身的属性悄然发生了变化，有些行业已不再是自然垄断行业或其部分业务失去了自然垄断属性。如从19世纪开始，铁路行业就被视为自然垄断行业，但随着航空、地铁、高铁、高速公路等新兴运输方式的出现以及新技术的应用，火车、汽车、飞机、高铁等运输工具之间的可替代关系和彼此间的竞争关系不断加强，旅客出行的可选择方式日趋多样化，铁路在运输行业中的垄断地位已逐渐弱化。[4] 再如电信行业，近些年来通信光缆、微波技术、IP技术以及网络技术等的发展日新月异，市话、长话、国际通信、移动电话、IP电话、数字通讯等新业务、新品种层出不穷，这些业务的可替代性很强，使得目前除市话网络依然作为基础网络而属于自然垄断领域外，其他业务均已转向“弱自然垄断性”或“去自然垄断性”甚至是私人物品领域。同时，新自然垄断理论认为，由于在现实生活中，一个企业通常不仅仅只生产一种产品，而是同时生产几种产品，因此，只要一家企业生产全部产品的总成本小于多个企业生产同样产品的总成本之和，就被视为有利于社会成本最小化，属于自然垄断。但在这种情况下，虽然该企业生产全部产品的总成本最低，但由于其内部各产品要素的平均成本有可能上升或下降，因而仍有竞争的可能性和必要性，不宜对自然垄断行业实行绝对的垄断保护与经济管制政策，而需要根据自然垄断的强弱、进入市场有无障碍以及企业的承受力三项指标分别采取不同的管制对策。[5]而且，实践也证明，在独占垄断状态下，公用企业由于可以充分利用其垄断优势获取垄断高利，因而在经营上偏于保持现状而非积极进取，从而导致生产效率低下而浪费严重，服务质量跟不上社会发展的需求，价格垄断行为时有发生等问题的出现。相反，在对公用企业引入竞争机制后，由于竞争的压力迫使企业开始不断提高自己的生产水平和生产效率，以通过降低生产成本、改进服务质量和薄利多销的方式而获利，这不仅可以减轻国家的负担，为经济发展提高基本动力，也使消费者得到了更多实惠。这使国家对公用企业实施的价格管制的范围不断缩小，公用企业的自主定价范围不断扩大。同时，社会公众作为公用企业产品与服务的需求方，在属于竞争性市场的公用企业产品与服务领域，通过“用脚投票”和主动参与价格制定过程的方式，也慢慢成为重要的公用企业定价主体。政府如果继续沿用原有的价格管制模式进行过度管制，将明显不利于公用企业的发展，也不能满足社会公众对基本生产与生活物资的需求。

　　国家安全与公共利益理论认为，公用企业生产和提供的产品如煤气、天然气、自来水、电力等，是人们日常生活的必需品和其他社会产品生产的前提和基础。这些产品由于其重要的民生意义与国家安全意义，不宜由市场自主调控，因为一旦开放这些市场领域，国家就无法有效调控这些产品的充分供给，也不能有效监控其质量，而一旦发生供应不足或质量缺陷，就可能引发社会公众的恐慌与不满，进而危及国家利益。因此，这些产品的供应理应由国家掌控，否则不利于公共利益的保护与国家安全的维护。以上原因，促使公用企业的价格不得不受控于政府。然而要使政府对公用企业的管制产生对社会有益的效果，需要满足两个前提条件：一是政府是理性的政府，可以做到对公用企业的适度管制，为民众谋利；二是公用企业不会凭借其垄断力实施垄断行为。然而，在现实生活中，这两个条件无一能够满足。首先，政府对经济的管制不可避免地存在政府失灵现象，其主要表现为政府在管理社会事务时出现的公共决策失效、政府机构低效、政府的内部性和机构扩张、政府的寻租行为等方面问题。[6]这使得政府的身份具有双重性。一方面，政府是社会利益和国家利益的维护者。为了发展经济、稳定政权，政府会通过各种方式提高社会福利以缓和社会矛盾，维护劳动者的各项权益进而提高劳动生产率。政府会通过各种管制措施强化国家安全体系，以保障社会的长治久安和经济的平稳发展。另一方面，政府是追逐自身利益的谋利者和公众利益的损害者。政府也是社会中的利益集团之一，也会为了追逐利益而实施不正当的干预行为或其他不正当获取利益的行为，即寻租行为。寻租行为的存在使政府的决策或其执行不再完全顾及可能对社会造成的不利影响。如政府大量高价卖地的行为，在增加政府财政收入的同时，也会提高地价，进而抬高房价。在这里，最大的受益者是地方政府，而最终利益受损者则是消费者，他们因此承负了高昂的房地产购买价格以及各种税费，且由于房地产价格的一再上扬导致物价飞涨，社会公众的生活成本被迫大幅提升。[7]因此，政府对公用企业的管制并不必然会使公用企业的运营满足社会利益最大化的需求，相反，有时可能成为公用企业与政府共同吞噬社会公共利益的保护伞。其次，由于垄断利益集团固化，公用企业也就失去了积极进取的动力，导致生产效率非但不能提高反而降低的结果。正如经济学家李宾斯坦在其提出的“X——非效率”概念中所指出的那样，在独家垄断下，企业经营目标偏向于守成而非进取，从而导致效率低下。[8]同时虽然“对权力进行有效限制，可以说是维续社会秩序方面的最为重要的问题。……但是需要强调的是，一旦政府为了达到这个目的而成功地垄断了实施强制和暴力的权力，那么它也就变成了威胁个人自由的首要因素”。[9]因此，公用企业的价格不能仅依靠政府的价格管制即仅由政府说了算，它需要多方定价主体的参与，需要综合考虑国家、企业和社会公众各方的利益需求从而实现利益平衡。