对我国公用企业价格管制制度的思考
郑艳馨
【摘要】随着公用企业市场化改革的推进，我国政府对公用企业价格管制力度正在逐渐减弱。与此同时，目前的管制制度由于各种原因而没有真正发挥有效管制的作用，甚至助长了公用企业的垄断行为。国家必须采取措施完善公用企业的价格管制制度。
【关键词】公用企业；政府；价格管制
【全文】
近几年来，铁路、天然气、暖气等公用企业的产品与服务的价格连年上涨，引发了公众的热议。以暖气价格为例，2008年，西安市供热企业的出厂价由每月每平方米4元提高到4.8元，居民最终负担价格平均为5.3元左右；[1] 2011年，西安市供暖价格再次上调，居民用暧的小区热交换站价格由每月每平方米（建筑面积）4.8元调整至5.3元，居民最终负担价格平均在5.8元左右。[2]虽然公用企业的每一次价格上调都打着成本上涨、企业亏损严重的旗号，并且几乎每一次都得到政府相关监管部门的认可和支持，但频频上涨的价格着实让公众有些吃不消。同时，与之产生巨大反差的是公用企业收益与内部福利的不断攀升。据《铁道部2011年度第三期超短期融资券募集说明书》有关主要收支数据的列表，铁道部年收入逐年升高，2007年为4670.12亿元，2008年为5333.88亿元，2009年总收入达5521.77亿元。这使人们开始质疑公用企业所提出的各种涨价理由的合理性与合法性，也让公众开始质疑政府监管部门对公用企业的管制效率与效果，并对相关的管制立法的实际效果产生了怀疑。
长期以来，我国一直对公用企业产品与服务的价格采取较为严格的管制方式，其主要的依据是《价格法》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《政府制定价格听证管理办法》以及《电力法》、《铁路法》、《电信条例》、《通用航空飞行管制条例》等行业立法。这些法律法规对公用企业产品与服务的定价主体及其权限、定价范围、定价方式等进行了明确规定，并赋予政府有关机关对公用企业产品与服务价格的监管权，其主要以制定政府定价与政府指导价的方式对公用企业实施价格管制。近些年来，我国逐渐放松了对公用企业价格的管制，如2001年制定的《中央定价目录》将一部分可以交由市场自主调节的行业的定价权交给企业，仅保留了13种产品与服务的政府定价权。但是，从目前我国政府价格管制的实施状况来看，政府期望通过管制满足社会公众对公用企业产品与服务的基本需求的目的并未达到，而新的社会问题层出不穷：公用企业的价格并未回归合理的价值曲线，反而基于公用企业自身的谋利冲动和政府的管制失控而越来越偏离价值曲线，也偏离了它本应具备的社会公益性。这不得不让人们思考我国目前的公用企业价格管制制度出现了哪些问题和需要如何解决。
一、我国公用企业价格管制制度存在的理论缺陷
价格具有传递经济信息、引导经济行为和调节社会分配的功能。这决定了它在市场经济运行中起着重要的资源配置作用。对公用企业实施有效的价格管制，是市场经济国家在调控市场结构时通常采用的调控方式。因为公用企业与一般的企业有所不同，它是具有自然垄断性，通过网络或基础设施为社会公众提供准公共产品与服务，兼具营利性与公益性，并由政府实施特殊管制的特殊企业。公用企业提供的产品与服务是与社会公众基本生产、生活密切相关的准公共产品，如水、电、天然气、暖气等生产或生活必需品，其产品和服务的质量以及服务的长期性与稳定性对国民经济与人民生活影响巨大，人们对这些产品和服务的价格比较敏感，其价格的波动也易引发社会经济、政治的连锁反应。如铁路票价上涨，人们不得不改乘飞机或长途汽车或选择不出行和少出行。这样做虽然可以缓解铁路运输压力，但也会导致滞留人员过多而加大滞留地的治安压力和经济承负压力；而铁路的空载率上升后，铁路运营商的盈利率就将下降，甚至出现亏损。同时，公用企业的公益性与自然垄断性特征又使其不宜由企业自身来独控产品与服务价格，因此多数国家都对公用企业的价格实行较为严格的管制，即由政府在一定程度上掌控公用企业产品与服务的价格，如采取政府定价和政府指导价的方式进行管制，或者通过制定最高限价或限定盈利率的方式进行管制，并制定较为严格的审查与监管制度，公用企业只能在管制范围内制定其费率标准。可以说对公用企业的价格规制是规制的一种极端形式，正如拉米什所说：“在那里，规则制定得十分详尽，乃至囊括了所有活动，成为组织管理的内部指令。因为通过所有权赋予政府的权利，政府可以做任何想做的事情，使得公用企业的规则比一般的规制更具有指令性。”[3]
