但是，行政机关对承诺的践行不是无条件的。《联邦德国行政程序法》第38条第3款规定：“作出许诺后，因法律和事实状况作出如此的变更，以至于如知道事后的变更即不会作出许诺，或基于法律原因即不允许作出许诺时，不受许诺的约束。”另外，为了防止事后纠纷的产生和认定上的困难，《联邦德国行政程序法》第38条第1款规定承诺“需具有书面方式方为有效”。与德国不同，英国行政法要求承诺“明确、不模糊、无限制性条件”，欧盟行政法要求承诺以“较为精准、具体的条件作出保证”，均没有书面形式的限制。[22]（P143－145）我国法院在司法实践中也未一概否定口头承诺的拘束力。在郝继珍等诉长春市规划局一案中，原告以城建、产权等部门已承诺为其办理产权证，以补偿其被扒掉的一间私有房屋为由要求法院判令被告办理产权证规划手续。法院判称：“关于原告主张政府相关部门将其有照房屋扒掉而承诺为其非法建筑物办理产权予以补偿一节，因证据不足不予认定。”[23]又如，在张苏浩诉劳动部一案中，法院判称：“要认定专家组的确作出过张苏浩所称的计分承诺，证据并不充分。基于举证责任的分配原则，张苏浩应对该主张提供相应的证据材料。张苏浩不能完成举证义务，故对该事实应不予认定。”[24]我们认为，德国行政程序法对承诺形式上的要求过于严格，无法充分保护当事人的信赖利益。口头承诺的确可能导致举证方面的困难，然而，这种困难不应当作为排除口头承诺拘束力的正当理由。无论承诺以何种方式作出，都可以成为当事人信赖的客体，[25]（P151）都可以成为行政作为义务的发生原因。除非法律和事实发生重大变迁，行政机关未履行承诺，包括口头承诺的，均可能构成行政裁量不作为之违法。

　　（三）违反个案正义原则之滥用

　　实现个案正义是行政裁量的核心功能，也是法律授予行政机关裁量权的根本目的。“从某种意义上讲，立法机关之所以授予行政机关裁量权，最根本的原因就在于裁量权能够在形式法治状态下更大程度地满足法律适用中对个案正义的要求。”[2]（P27）因此，在面对纷繁复杂、千变万化的案件时，行政机必须具体情况具体分析，在充分考量各种因素的基础上审慎的作出决断，而不能千篇一律地、机械地采取同样的措施。否则，就会用形式公正掩盖实质公正，无法实现个案正义，从而违背法律授权的宗旨，构成行政裁量权之滥用。此种滥用在行政法上被称为“裁量怠惰”。我国现实中广泛存在的“一刀切式执法”、“一律式执法”即为“裁量怠惰”之典型。

　　“裁量怠惰”是行政裁量不作为的重要原因。依据《道路交通安全法》（注：2003年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2003年10月28日中华人民共和国主席令第8号公布，2007年12月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修改。）第87条、第88条等规定，交通管理部门享有是否采取处罚、扣车等措施的决定裁量权。依据个案正义原则的要求，交管部门应当根据案件的不同情节和后果作出不同的决断。然而，2006年南京市交管部门出台的一项“高考交通提示”却将交管部门的决定裁量权压缩为零，从而剥夺了交管部门的决定裁量权。该提示规定：“对考务车辆及送考车辆的交通违法行为，一律予以教育并抓紧放行，不处罚不扣车。”[26]交管部门制定此项规定的初衷是为了服务广大考生，进行人性化执法，这本无可厚非。但是，人性化执法也有限度，不得背离法律授权的宗旨，即个案正义的要求。交管部门严格执行该提示的结果是怠于行使决定裁量权，从而构成行政裁量不作为之违法。（注：此项规定不仅存在过度压缩行政裁量空间的问题，而且存在逾越裁量界限的问题。对此项规定的批评参见傅延华、陈云生：《高考考务车违法“一律不处罚”是否正当》，《检察日报》2006年6月26日。南京方面意识到这些问题后，将此项规定改为：“对考务车辆及送考生参加考试的各类车辆（乘车人须出示准考证）的交通违法行为予以教育，不现场处罚、扣车，不耽误考务工作和考生参考。”参见宁交轩、郭一鹏：《送考车即下即走交通违法不现场处罚》，《扬子晚报》2008年6月6日。）又如，为创建交通通达“大通道”，盐湖交警向社会公开承诺：“对过境车辆在依法检查，排除安全隐患，纠正违法行为的前提下，一律不扣不罚。”[27]再如，为了给砀山经济发展和招商引资提供良好的道路交通环境，砀山交警大队向社会承诺：“对于给本县招商引资企业运送原材料或者为其外运产品的货车辆，做到一车不罚，一路绿灯。”“对本县群众接送病人或用于婚丧嫁娶、红白喜事的违法车辆，不查不罚并提供方便。”[28]上述规定或者承诺的初衷都是好的，然而一旦在实践中得到执行或者兑现，却无一例外会造成裁量怠惰，从而导致政裁量不作为之违法。