纯粹不作为的上述五个构成要件都属于富有弹性的阶梯性概念：从可以忍受的轻微损害到不可回复的生命丧失，从抽象的危险到具体的危险，从不确定的危惧感到对危险的实际预见，从即使行政介入也无以避免到只要行政予以规制就能有效防止，从仅靠个人努力就能脱困到完全依赖行政保护才能幸免，“被害法益之重大性”、“危险之迫切性”、“危险发生之预见可能性”、“损害结果之回避可能性”、“规制权限发动之期待可能性”分别依次递增。相应的，行政决定裁量空间依次递减，而纯粹不作为成立的可能性则依次递增。反之，行政决定裁量空间依次递增，而纯粹不作为成立的可能性则依次递减。通过阶梯性的增减，这些构成要件整体上发挥着双重功能：压缩裁量空间，促使行政权发动，保护受害人利益的功能；放宽裁量幅度，限制行政权发动，维护私人自治的功能。在个案中，行政裁量权是否已经缩减为必须行动的义务，纯粹不作为是否已经成立，必须将上述构成要件与系争案件的具体情况结合起来作出审慎判断。[35]另外，还应当注意的是，当危险来自于第三人时，行政机关所采取的保护措施同时也就是对第三人施加的规制措施。在这种情况下，行政行为受到两个原则，即禁止保护不足原则与禁止过度原则的双重拘束。禁止保护不足原则是行政权行使的下限，而禁止过度原则则是行政权行使的上限。在认定纯粹不作为是否成立时，必须同时注意到这两个向度的要求，认真权衡比较被保护者的个人利益以及被规制者的个人利益，力求达到各方利益的均衡，既不能出现对相对人保护不力的情况，也不能出现对第三人规制过度的情形。
四、结语
行政裁量不作为的三个要件，即“行政裁量权之存在”、“决定裁量权之享有”、“决定裁量权之滥用”之间呈现出阶层式的递进关系。只有在符合前一要件的基础上才能进入下一要件是否具备的判断。实际上，对这三个要件的依次判断过程是一个从事实认定到法律评价的动态发展过程。行政裁量权是否存在、决定裁量权是否享有的判断侧重于客观事实层面的分析，而决定裁量权是否滥用的判断则置重于法律价值层面的评判。当然，这里的事实是指法律授权的事实，而这里的法律是指蕴涵于行政法内部，体现行政法精神实质的行政均衡原则，即平等对待、诚实信用、个案正义等法律原则。行政裁量是现代公共行政的典型特征，有效治理行政裁量是现代行政法的核心任务。行政不作为是依法行政的严重障碍，成功遏制行政不作为是服务型政府建设的首要目标。当行政裁量“遇到”行政不作为，聚合成行政裁量不作为这一难题时，我们不可、不能也不应回避，而是要通过充分发掘行政法自身的潜能、整合多学科的知识来迎接这一挑战。对构成要件的深入解析，其目的就在于科学识别和准确认定行政裁量不作为，从而为应对、处理以至破解这一聚合性难题奠定基础。显然，这仅是开端而远非结束!
【作者简介】
周佑勇，东南大学法学院教授。尚海龙，单位为武汉大学法学院。
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