三、从规制管理到自主管理
规制管理也称为“命令—控制型”规制，作为环境管理的主要方式，在各个国家普遍使用。对于化学物质的规制管理通常就是规定在生产、运输、使用、排放等阶段的禁止、限制、许可或申报等义务，主要方法是由行政机关规定统一的排放标准或行为要求，并要求行为者予以遵守，其优点是管理直接，方便行政机关行事，即使是在现在，它仍是各国管理化学物质最主要的手段。
规制管理有着自己无法弥补的缺陷：第一，欠缺弹性，即社会经济迅速变化导致规制体系难以适时应对；第二，为进行适当规制所需要的信息难以及时获取；第三，规制手段的实效性应由规制行为的确立和遵守来确保，但现实中完全的监督是不可能存在的；第四，规制方法的成本效益比并非最高；第五，规制方法通常是法律制度，它在立法过程中不可避免地存在妥协，因而难以构筑最合适的法体系；第六，最根本的问题是，如果环境保护水平提高，就需要同时进行技术开发，但此时技术上、经济上可行性的制约（比例原则、特别是必要性原则）所产生的界限便显现。[17]由此，可以看出规制管理在灵活性、效率性以及管理界限上都存在不足。化学物质的特点在于种类多、数量大、风险不确定，它对规制管理提出了高难度的挑战：一是监督有限。由于行政资源的有限性，限制了行政机关工作人员的监督能力和监督方法，仅能监督少数化学物质。二是无力应对不确定的环境风险，行政机关在无法确定化学物质危害的内容和程度之时，当然也就无法通过标准、许可、命令等手段规制化学物质。三是规制的标准固定后，企业达标后就再无动力改善污染状况，使环境状况无法持续地改善。总体而言，对于化学物质所表现出的特征，规制管理已然难以发挥其应有的效用。
在此背景下，自主管理模式进入日本环境法的视野。自主管理是指企业自己设定一个环境保护目标，按自身特点自行制定对策，并通过自己的努力和行动达到保护环境的效果，其优点在于企业能充分发挥自身能动性，找到低成本高收益的环境对策。其方式通常包括公共自发性计划、环境协定等。[18]这些管理形式的共同特点就是企业在某种压力或刺激之下，自觉地采取措施，减少污染物质的使用和排放。当然，自主管理并不排斥规制管理，事实上它是以规制管理为基础的。对于化学物质管理而言，由于化学物质的种类繁多，控制方法多样，仅仅依靠行政机关统一规定的标准或方法进行管理，有时难以达到削减排放的效果。但如果在自主管理之下，企业对自己的产品生产工艺及技术都非常熟悉，较容易找到削减化学物质产生或排放的方法。同时，自主管理还可以增强企业的社会责任感，在国家财政、技术和人力资源有限的情况下降低监督成本。但是，自主管理也有其自身难以克服的缺陷：由于缺乏透明的评估体系，无法确认是否达到目标，目标、标准、实施方法的设定和选择都有一定随意性。[19]无论如何，自主管理在削减化学物质产生和排放上起着重要的积极促进作用。
