二、从有害性管理到风险管理
某些化学物质的有害性早已为人类所熟知，并在一战时曾作为武器大量使用，迫使战后国际社会不得不对化学武器的使用做出规定。在日常社会生活中，对化学物质有害性的管理也日趋严格，如对作为农药使用的化学物质的禁止和限制。此种对于化学物质有害性进行管理的模式就是传统的管理模式，它着眼于化学物质的危害强度，采取包括禁止或限制制造、使用和排放等措施进行管理。例如，对有机汞排放的禁止，有机汞能够侵害人的中枢神经系统，使人出现感觉麻痹、运动失调、语言障碍，并会危害到胎儿的发育。[9]水俣病的发生使得人们清晰地认识到该物质的有害性，于是日本政府制定标准禁止有机汞的排放。
在有害性管理的模式下，无论制造、使用或者排放数量是多少，必须首先取得可以信赖的化学物质有害性数据，才可以根据有害性的强弱采取禁止、限制措施，由此可见，这种措施具有滞后性。如前所述，化学物质的有害性信息往往难以确定，通过实验获取一种化学物质的安全数据需要消耗大量时间和精力，有时还不一定能获得准确的化学物质信息，且化学物质数量多、增长迅速，难以对所有化学物质进行检测。根据有害性管理模式，在化学物质有害性信息不确定之时，是不应采取任何管制措施的，但如果放任不管，又有可能再次导致水俣病悲剧的发生。为避免重蹈覆辙，就必须对有害性管理进行变革，对化学物质所带来的不确定风险予以规避。
化学物质的风险通常可以表述为一个公式：化学物质风险=有害性×暴露可能性。[10]在运用化学物质风险公式后，可以发现即使是有害性非常强的化学物质，如果对人体和环境的暴露可能性非常小，则可以判断其风险较小，有可能在相应的风险管理之下准予使用；相反，对于有害性较小的化学物质，如果对人体和环境的暴露可能性非常大，则可以判断其风险较大，而需要对其进行严格的管理。同时，基于化学物质风险出现后，对于人体健康和环境有可能造成不可逆转的损害或者恢复损害所需成本巨大，因此在化学物质风险出现之前进行管理也就成为合理选择。
化学物质风险管理的典型制度就是化学物质审查制度。在1968年发生PCB污染事件之后，[11]日本于1973年通过《化学物质审查法》（以下简称《化审法》），要求对所有新化学物质在制造或进口时实行事前审查制度，[12]如果新化学物质未经过安全性确认，就禁止在日本国内制造或进口。经过审查，如果发现该化学物质与多氯联苯一样具有难分解性、累积性（在生物体内累积）和慢性毒性（长期持续、微量摄取会损害人体健康），则会指定为“特定化学物质”，对制造和进口采取许可制，严格限制用途并要求使用者提出申报。该法制定之初有害性管理特征较明显，但经过多次修改，其风险管理的特征也越来越突显。
（一）管理对象扩展
化学物质数量巨大、种类繁多，对每一种化学物质有害性都进行安全评估几乎是不可能完成的任务，这也使得有害性管理的对象极其有限。但在风险管理模式下，根据化学物质暴露可能性确定化学物质管理的序位，就可以有选择地对某些化学物质进行优先管理，可供选择的对象范围随之扩大，风险控制能力增强。《化审法》在制定之初，仅针对新化学物质（新制造或进口的化学物质）在上市之前进行事前审查，而既存化学物质（《化审法》制定前就已经流通的化学物质）则没有被纳入化学物质审查制度的对象。只是在《化审法》通过之时，日本众议院、参议院的工商委员会附带决议指出：国家应该对既存化学物质的安全性进行总抽查，基于其实际制造、进口量等调查结果，每隔3年由国家选定抽查物质。但实际上抽查工作一直拖延没有进行。[13]2009年《化审法》修订后，将现有化学物质完全纳入化学物质审查的对象中，即所有的化学物质只要制造或进口数量在一定数量以上，就赋予制造者或进口者申报每年度制造或进口的数量以及相关政令规定事项的义务。审查对象范围的扩展，无疑将有助于掌握化学物质的环境风险。
