日本化学物质环境管理法律的变革

裴敬伟;汪劲

　　战后日本经济发展迅速，特别是石油化工等重工业的迅猛发展，排放了大量有毒有害化学物质，引发了严重的环境污染问题。20世纪50年代公害事件的发生，迫使日本政府不得不加强有毒有害化学物质排放方面的管制。1968年日本发生了著名的多氯联苯（PCB）污染事件。当时，日本北九州市一个生产米糠油的工厂，在生产过程中将危害性不明的PCB混入到米糠油中，导致食用者中毒。PCB是一种具有慢性毒性的化学物质，与以往污染方式不同，它是作为一种正常的产品在使用过程中进入人类的食物链，在人体内长期累积并最终危害人体健康。PCB污染事件的发生使得日本政府对在人体内长期累积致害的化学物质产生了警惕，并开始致力于对相同性质的化学物质进行管制。随着危害性质不明的新化学物质数量不断增加，[1]企业排放的化学物质种类亦越来越多，给人类生存和环境安全带来巨大风险，从而使得日本化学物质的环境管理模式也随之发生深刻变革。[2]

　　一、化学物质传统管理模式的困境

　　根据自由主义法治国家原理，为防止国家对社会活动的恣意干涉，法律对国家的行为及其权力进行了严格限制。与此相对，人们的活动通常情况下应当是自由的，只有在法律授权之下，国家才可以介入，并且法律应具有预见可能性。哈耶克曾指出：“法治就是指政府在其一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎么使用它的强制权力，和根据对此的了解计划它自己的个人事务。”[3]因此，国家对于社会生活的干涉应具有一定的预见可能性，并只有在预见可能性的基础上，国家介入社会生活才可能具有合理性和正当性。而预见可能性则要求原因行为、危害结果以及它们之间的因果关系在人的认识之中都是确定的，即在社会生活过程中，某些现象经常性地重复发生，形成一定的运行规律，人们能够根据以往的经验，推知该现象能产生某种结果，虽然此种结果并非百分之百产生，但通常会具有一种高度的盖然性，使预见成为可能。

　　传统德国警察规制法理论亦是如此。所谓警察法也称为危险防止法，是指任何行政机关都有责任防止威胁公共安全及秩序的危险并消除该危险障碍，且警察权的发动必须以“危险”存在为前提。[4]作为其核心概念的“危险”就强调盖然性问题，即要求行为与结果之间存在相当的盖然性。[5]所以，可以说确定性、盖然性成为传统管理方式的主要特征，没有确定性、盖然性，行政管制权将无法确立和发动。日本学者通常就认为，日本关于公害的规制就是一种传统警察规制。[6]传统管理模式之下，国家仅在某种化学物质的生产、使用或排放产生危害之时，或者具有发生损害的高度盖然性之虞时，才能对该化学物质进行管理，如对危险化学物质生产的禁止、限制，或者通过制定有毒有害化学物质的排放标准控制其向环境的排放。但是，按此种管理模式要求，只能对部分（或者说是极少一部分）化学物质进行管理，大多数化学物质特别是新化学物质由于缺乏相关的科学实验数据，其性质难以判断，无法达到确定性、盖然性的要求。同时，化学物质进入环境后累积，或者和其它物质发生反应，有可能产生复合型污染。化学物质的暴露量、暴露时间、摄取路径乃至于对不同体质的人群能否发生危害以及发生多大的危害都具有科学上的不确定性。[7]除了风险判断的不确定性非常大之外，化学物质的风险还有以下特征：风险发生后损害具有不可逆性；风险中利益与损害之间具有一种非对称性；实施风险对策管理时社会性判断不可或缺。[8]这些都给化学物质管理带来新的课题：管理对象由确定的危害转变为不确定的风险；管理的主体由于社会力量的介入也不再仅仅是国家和相对人的“对向”关系。由此，化学物质导致管理模式的转变成为必然。